Bonifiche, quali responsabilità per il proprietario incolpevole?

Premessa

Tra i diversi soggetti coinvolti nell’ambito dei procedimenti di bonifica dei siti inquinati figura, oltre al responsabile dell’inquinamento ed alla Pubblica Amministrazione, anche il proprietario dei medesimi che risulti non colpevole della contaminazione.

Quest’ultimo, in particolare, costituisce una figura peculiare, in merito alla quale occorre appurare quali siano le facoltà, nonché gli obblighi e le eventuali responsabilità ascrivibili ai sensi della vigente disciplina giuridica in materia: la posizione di tale soggetto rappresenta indubbiamente uno dei temi più delicati e maggiormente discussi della materia delle bonifiche.

Gli obblighi del proprietario e/o del gestore dell’area nel D.L.vo 152/06

Il D.L.vo 3 aprile 2006, n. 152[1] detta precise disposizioni per il caso in cui, presso un sito, si verifichino eventi inquinanti, imponendo ai soggetti responsabili di questi ultimi l’adozione di misure preventive oppure di ripristino e bonifica.

A tal proposito occorre innanzitutto evidenziare, per quanto attiene la posizione del proprietario o gestore del sito, che l’art. 245[2], comma 1, D.L.vo 152/06 dispone che le procedure e gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale possano essere attivati su iniziativa degli interessati non responsabili ovvero, in primo luogo, del proprietario incolpevole e/o dal gestore dell’area. É stato, dunque, confermato quanto già disposto dall’oggi abrogato D.L.vo 22/1997, che già attribuiva al proprietario incolpevole ed a qualsiasi altro soggetto che vantasse un interesse qualificato sul sito (es. un usufruttuario, un conduttore, ecc.) la possibilità di effettuare spontaneamente gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale.

Rappresenta, invece, una novità contenuta nel D.L.vo 152/06 la previsione dell’obbligo per il proprietario o al gestore dell’area che rilevi il superamento o il pericolo concreto ed attuale di superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione, di darne comunicazione alla Regione, alla Provincia ed al Comune territorialmente competenti e di attuare le misure di prevenzione secondo la procedura di cui all’art. 242, D.L.vo n. 152/2006; spetterà poi alla Provincia, una volta ricevuta tale comunicazione, attivarsi per l’identificazione del soggetto responsabile (art. 245, comma 2, D.L.vo n. 152/2006). Si noti, peraltro, che tale obbligo è l’unico che la legge pone in capo al proprietario incolpevole.

L’onere del proprietario (o del gestore dell’area) resta quindi circoscritto alle sole misure di prevenzione, definite all’art. 240, comma 1, lett. i), D.L.vo n. 152/2006 come le “iniziative per contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente, intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia”.

Il disposto dell’art. 245, D.L.vo n. 152/2006, nella parte in cui prevede che il proprietario o il gestore dell’area che rilevi il superamento o il pericolo concreto e attuale del superamento della concentrazione soglia di contaminazione (CSC) debba “attuare le misure di prevenzione” secondo la procedura di cui all’art. 242 del medesimo decreto, ha fatto ritenere a taluni che l’obbligo di porre in essere interventi di natura emergenziale potesse ritenersi esteso anche a soggetti diversi dai responsabili della contaminazione.

E’ peraltro evidente che, in capo ad un soggetto incolpevole (anche sotto il profilo meramente oggettivo) del danno arrecato, possano configurarsi soltanto obblighi di portata contenuta, posto che deve escludersi nei confronti di un tale soggetto qualsiasi considerazione sia di natura risarcitoria che, in senso lato, “punitiva”, non potendo neppure operare in tali casi il principio “chi inquina paga”[3].

Appare perciò coerente con i presupposti della norma ritenere che le misure di prevenzione previste dall’art. 245 qui in esame non possano essere intese in modo estensivo, fino a comprendere vere e proprie misure di messa in sicurezza del sito.

Le “misure di prevenzione” sono del resto definite come quelle iniziative dirette a contrastare una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente che possa realizzarsi in un futuro prossimo; non riguardano pertanto né situazioni in cui l’inquinamento sia un fenomeno storico già ampiamente diffuso, né interventi che richiedano soluzioni tecniche incompatibili con la salvaguardia immediata del bene. Esse appaiono quindi circoscritte agli interventi che si rendono necessari nella immediatezza di un evento (tanto da dover essere attuate entro il ristrettissimo termine ventiquattro ore) per bloccare un’aggressione imminente a beni primari, il cui obbligo di “salvataggio” viene posto in capo anche al proprietario ed al gestore dell’area incolpevoli in base ad un evidente principio di solidarietà sociale, in quanto soggetti che hanno le maggiori possibilità di attivarsi per primi. Tali misure non possono dunque arrivare ad abbracciare le vere e proprie misure di messa in sicurezza di emergenza, o addirittura di messa in sicurezza permanente e messa in sicurezza operativa, senza che con ciò venga stravolto il principio di responsabilità dell’inquinatore.

Si noti, inoltre, che l’art. 245, comma 2, ultimo periodo, D.L.vo 152/06 prevede la facoltà, per il proprietario o per un altro soggetto interessato, di “intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell’ambito del sito in proprietà o disponibilità”.

Per quanto riguarda gli aspetti sanzionatori connessi all’eventuale inadempimento, da parte del proprietario incolpevole del sito, dell’obbligo di comunicazione ai sensi del succitato art. 245, comma 2, D.L.vo 152/06 e della connessa adozione delle misure di prevenzione, si segnala che all’interno dell’art. 257 del medesimo Decreto (contenente le sanzioni in materia di bonifica dei siti) non è espressamente prevista alcuna sanzione a riguardo; tuttavia, è sanzionato il caso di mancata comunicazione che il diverso soggetto responsabile dell’inquinamento è tenuto ad effettuare ai sensi dell’art. 242, D.L.vo n. 152/2006 (art. 257, comma 1, ultimo periodo, che prevede la pena dell’arresto da 3 mesi a 1 anno o l’ammenda da 1.000 euro a 26.000 euro).

Si rammenta a tale ultimo proposito che, per espressa previsione dell’art. 245, comma 2, il proprietario incolpevole del sito è tenuto ad effettuare la comunicazione alla Pubblica Amministrazione competente e ad adottare le misure di prevenzione proprio “secondo la procedura di cui all’art. 242, D.L.vo n. 152/2006”: ad avviso di chi scrive pertanto, stante tale espresso richiamo all’art. 242, la sanzione di cui all’art. 257, comma 1, ultimo periodo potrebbe trovare comunque applicazione anche nel caso di mancata comunicazione da parte del proprietario incolpevole. Ciò anche alla luce del fatto che la ratio sottesa alla norma che punisce l’omessa comunicazione in tema di bonifiche, costituita dalla necessità che il soggetto a ciò deputato avvisi la Pubblica Amministrazione della contaminazione ed avvii così il relativo procedimento, è la medesima sia nel caso in cui tale soggetto sia costituito dal responsabile della contaminazione che dal proprietario incolpevole del sito.

Si segnala, per completezza, che in dottrina è invece discussa l’applicabilità, al proprietario incolpevole del sito che non abbia dato seguito all’obbligo di comunicazione ex art 245, comma 2, D.L.vo n. 152/2006 e che non abbia adottato le relative misure di prevenzione, delle sanzioni amministrative previste dall’art. 304, comma 2, ultimo inciso, D.L.vo n. 152/2006 in materia di danno ambientale, nel caso in cui quest’ultimo si sia effettivamente verificato[4].

In dottrina, peraltro, vi è chi ha notato come la responsabilità ascrivibile in capo al proprietario incolpevole, nell’ambito della disciplina della bonifica dei siti contaminati, possa essere qualificata come una responsabilità “da posizione”[5], ossia svincolata dai profili soggettivi del dolo o della colpa, ma che non richiede neppure l’apporto causale del proprietario responsabile al superamento o al pericolo di superamento dei valori limite di contaminazione. Come tale essa non ha alcuna finalità risarcitoria, ed è volta soltanto ad evitare che il proprietario tragga vantaggio dagli obblighi di intervento gravanti sulla Pubblica Amministrazione in via sussidiaria. Appare dunque evidente che il proprietario del sito – che non abbia apportato alcun contributo causale, neppure incolpevole, all’inquinamento – non si trova in una posizione analoga od assimilabile a quella dell’inquinatore, essendo tenuto a sostenere i costi connessi agli interventi di bonifica esclusivamente in ragione dell’esistenza dell’onere reale sul sito[6].

A quanto sopra esposto relativamente ai contenuti dell’art. 245, D.L.vo 152/06 si aggiunga che il proprietario del sito non responsabile della contaminazione, ai sensi dell’art. 244, comma 3, D.L.vo 152/06, figura tra i destinatari della notifica dell’ordinanza che la Provincia utilizza per diffidare il responsabile dell’evento di superamento dei limiti di concentrazione soglia di contaminazione (CSC) al fine di provvedere alla messa in sicurezza e poi, se del caso, alla bonifica vera e propria del sito (ex art. 242). Tale ordinanza è difatti inviata anche al proprietario del sito “ai sensi e per gli effetti dell’art. 253”: ne deriva che il proprietario – anche qualora incolpevole della contaminazione – è reso edotto delle procedure da svolgersi all’interno del suo sito, poiché in caso di mancato adempimento dal parte del responsabile dell’inquinamento, se interessato, potrà egli stesso provvedere all’esecuzione delle procedure di cui al Titolo V[7], Parte IV, D.L.vo 152/06.

La giurisprudenza

I giudici, sia nazionali che comunitari, si stanno occupando da tempo di definire con precisione i confini della responsabilità del proprietario non colpevole dell’inquinamento.

Con la sentenza n. 426 del 6 novembre 2015 il TAR Molise (Sez. I) ha affermato, in merito, che “L’art. 245 del d.lgs. n. 152/2006 riconosce al proprietario o ad altro soggetto interessato, nel caso di mancata individuazione del responsabile dell’inquinamento, “la facoltà di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell’ambito del sito in proprietà o disponibilità”, senza che ciò determini l’assunzione del relativo obbligo; qualora tale soggetto decida di provvedere autonomamente alla bonifica, assumendo anche il relativo impegno nei confronti delle Amministrazioni e poi non vi adempia, determinando un aggravamento dell’inquinamento del sito, la relativa responsabilità non può che ricadere sul medesimo”.

Sul medesimo punto è stato altresì osservato che “In conformità al noto principio “chi inquina paga” l’Amministrazione competente che instaura il procedimento di bonifica prescrivendo l’obbligo di adottare misure sia urgenti che definitive, non può porre a carico dei privati che non abbiano alcuna responsabilità diretta sull’origine del fenomeno e che vengano individuati solo quali proprietari del bene contestati, tali obblighi” (TAR Toscana, Sez. III, n. 1491 del 28 agosto 2012).

Similmente, il Consiglio di Stato (sentenza n. 4225 del 10 settembre 2015) così ha statuito: “In applicazione del principio comunitario “chi inquina paga”, al proprietario non colpevole dell’inquinamento non possono essere legittimamente imposti gli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino, ma solo le misure di prevenzione di cui all’art. 240, co. 1, lett. l) D.Lgs. 152/2006, potendo casomai essere chiamato al rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall’autorità competente nel limite del valore di mercato del sito determinato dopo l’esecuzione di tali interventi, secondo quanto desumibile dall’art. 253 D.Lgs. 152/2006”.

A livello europeo la Corte di Giustizia, tramite la propria sentenza 4 marzo 2015 (causa C-534/13), ha riscontrato la richiesta del Consiglio di Stato italiano che l’aveva interpellata, con propria ordinanza n. 25/2013[8], circa la compatibilità delle prescrizioni contenute negli artt. 239 e ss., D.L.vo n. 152/2006 in tema di bonifica dei siti inquinati rispetto alla disciplina comunitaria di cui alla Direttiva 2004/35/CE[9] sul danno ambientale. Secondo la Corte, il proprietario incolpevole non può essere obbligato a bonificare un sito contaminato: i principi comunitari sulla tutela dell’ambiente non impongono infatti la bonifica al proprietario che non è stato responsabile della contaminazione. La sentenza in questione, dunque, conferma la piena conformità dell’impianto normativo nazionale previsto dal D.L.vo n. 152/2006 in materia di siti contaminati alla Direttiva 2004/35/CE.

Per completezza, infine, si segnala che la più recente giurisprudenza è orientata nel senso di un ampliamento delle responsabilità ascrivibili a determinati soggetti in tema di bonifiche[10]. Il riferimento è in primo luogo alle Pubbliche Amministrazioni, che secondo i giudici amministrativi sono tenute ad individuare comunque il responsabile dell’inquinamento anche qualora il proprietario non responsabile si sia spontaneamente attivato per eliminarlo (TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, n. 940 del 15 aprile 2015), nonché al soggetto locatore di un terreno, che qualora lo conceda in uso a terzi per lo svolgimento di un’attività pericolosa conserva comunque una sfera di controllo sul bene medesimo, assumendo quindi quantomeno un obbligo di verifica sull’operato del conduttore ed una conseguente co-responsabilità nel ripristino ambientale finale (TAR Veneto, Sez. III, n. 1347 del 28 ottobre 2014).

La procedura semplificata di bonifica

L’art. 242-bis, D.L.vo 152/06 ha recentemente introdotto, nell’ordinamento giuridico italiano[11], una nuova procedura semplificata di bonifica.

Tale articolo prevede un iter alternativo e più snello rispetto a quello ordinario previsto dagli artt. 242 e 252, D.L.vo n. 152/2006 per le operazioni di bonifica del terreno (è esclusa infatti la sua applicazione alla bonifica delle acque sotterranee, che deve invece seguire la procedura ordinaria), al fine di consentire l’utilizzo successivo dei siti contaminati in tempi maggiormente rapidi.

La procedura semplificata può essere avviata da ogni operatore interessato ad effettuare, a proprie spese, la bonifica del suolo fino al raggiungimento di un livello inferiore o uguale alle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC), escludendo l’applicazione dell’analisi di rischio, permettendo all’operatore stesso di eseguire gli interventi di bonifica attraverso la semplice presentazione di un progetto di bonifica e di un cronoprogramma di svolgimento dei lavori all’Autorità Competente (Comune o Provincia/Città Metropolitana, a seconda che l’intervento incida sul territorio di uno o più Comuni). Tra i soggetti che hanno la facoltà di servirsi di tale procedura figura anche il proprietario incolpevole, che intenda bonificare volontariamente l’area di sua proprietà.

Il procedimento semplificato può essere riassunto nelle seguenti fasi:

– la Regione, entro i 30 giorni successivi alla presentazione degli elaborati, convoca apposita Conferenza di Servizi ed entro i entro 90 giorni dalla convocazione adotta la determinazione conclusiva che sostituisce a tutti gli effetti ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso;

– non oltre 30 giorni dalla comunicazione dell’atto di assenso, il soggetto interessato rende nota all’amministrazione titolare del procedimento la data di avvio dell’esecuzione della bonifica che si deve concludere nei successivi 12 mesi, salva eventuale proroga non superiore a 6 mesi;

– decorso tale termine, ad eccezione dei casi di motivata sospensione, dovrà essere avviato il procedimento ordinario ai sensi degli artt. 242 o 252, D.L.vo n. 152/2006;

– ultimati gli interventi di bonifica, l’interessato presenta il piano di caratterizzazione all’autorità titolare del procedimento al fine di verificare il conseguimento dei valori di concentrazione soglia di contaminazione (CSC) della matrice suolo per la specifica destinazione d’uso: il piano è approvato nei successivi 45 giorni. In via sperimentale, per i procedimenti avviati entro il 31 dicembre 2017, decorso inutilmente il termine di 45 giorni, il piano di caratterizzazione si intende approvato. L’esecuzione del piano avviene in contraddittorio con l’ARPA territorialmente competente, che procede alla validazione dei relativi dati e ne dà comunicazione all’autorità titolare del procedimento entro 45 giorni. La validazione dei risultati della caratterizzazione da parte dell’ARPA, attestante il conseguimento dei CSC, costituisce certificazione dell’avvenuta bonifica del suolo;

– ove i risultati della caratterizzazione dimostrino che non sono stati conseguiti i valori di CSC, l’ARPA notifica le difformità riscontrate all’operatore interessato, il quale deve presentare, entro i successivi 45 giorni, le necessarie integrazioni al progetto di bonifica che è istruito nel rispetto delle procedure ordinarie ai sensi degli artt. 242 o 252, D.L.vo 152/06.

Conclusioni

In via generale, è necessario sottolineare che il proprietario incolpevole del sito inquinato è senza dubbio soggetto diverso dal responsabile dell’inquinamento, ed in quanto tale non soggiace ai medesimi e stringenti obblighi di legge.

A tal proposito, il proprietario incolpevole di un sito contaminato potrebbe trovarsi ad operare in tre diversi scenari:

1) tale soggetto, in prima battuta, pur non essendo destinatario di alcun obbligo in merito alla realizzazione degli interventi di bonifica, qualora sia rilevato il superamento (o il pericolo attuale e concreto del superamento) delle CSC è comunque tenuto a darne comunicazione, ai sensi dell’art. 245, comma 2, D.L.vo n. 152/2006 alla Provincia, attivando il connesso procedimento (che prevede, fra l’altro, l’attuazione delle misure di prevenzione). Si tratta dell’unico obbligo che la normativa pone in capo al proprietario incolpevole del sito, che a nostro avviso potrebbe essere eventualmente sanzionato, in caso di inottemperanza, con la sanzione di cui all’art. 257, comma 1, ultimo periodo, D.L.vo n. 152/2006;

2) potrà servirsi della procedura semplificata di bonifica di cui all’art. 242-bis, D.L.vo n. 152/2006 nel caso in cui ricorrano le condizioni previste dalla norma e secondo la procedura ivi prevista;

3) nell’ipotesi in cui esista un procedimento di bonifica in atto, al quale il soggetto effettivamente obbligato non stia ottemperando e nel cui ambito il proprietario del sito non sia individuato come obbligato in quanto non responsabile, quest’ultimo può comunque dare impulso al procedimento (si rammenta a tal proposito che l’art. 257, comma 1, D.L.vo n. 152/2006 punisce, tra l’altro, “chiunque … non provvede alla bonifica in conformità al progetto approvato dall’autorità competente nell’ambito del procedimento di cui agli articoli 242 e seguenti”), ad esempio tramite una comunicazione scritta indirizzata al soggetto obbligato.

Note