Spedizioni transfrontaliere di rifiuti dalla Svizzera

Premessa

Prima di procedere alla disamina della questione prospettata, è necessario premettere che a livello internazionale, il trasporto transfrontaliero di rifiuti è disciplinato dalla Convenzione di Basilea del 5 maggio 1992 sul controllo dei movimenti oltre frontiera di rifiuti pericolosi e dalla Decisione del Consiglio dell’OCSE C(2001)107/FINAL sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti destinati a operazioni di recupero.

Le relative disposizioni sono valevoli per la Svizzera in quanto ha ratificato la Convenzione di Basilea ed è membro dell’OCSE.

I richiedenti che intendono esportare rifiuti in un Paese membro dell’Unione europea devono, tuttavia, osservare anche il Regolamento CE n. 1013/2006, che disciplina le spedizioni transfrontaliere di rifiuti, comprese le procedure di importazione da Paesi Extra UE.

Pertanto, premessi brevi cenni di carattere più generale sul Regolamento disciplinante le spedizioni transfrontaliere, si procederà ad una più specifica trattazione relativa alla procedura di importazione in Italia di rifiuti dalla Svizzera destinata a recupero e alla procedura di importazione destinata a smaltimento.

Il trasporto transfrontaliero di rifiuti: inquadramento generale

La disciplina sulle spedizioni transfrontaliere di rifiuti è costituita, per gli operatori dell’Unione Europea, dal citato Reg. (CE) n. 1013/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 giugno 2006, che prevede procedure e controlli diversificati in relazione:

• all’origine e alla tipologia dei rifiuti;
• al tipo di trattamento (recupero o smaltimento) da effettuare nel luogo di destinazione, nonché al contesto territoriale delle spedizioni.

Si applica alle spedizioni di rifiuti:

• fra Stati membri, all’interno dell’Unione Europea o con transito attraverso Paesi terzi;
• esportati dall’Unione Europea verso Paesi terzi (inclusi i Paesi OCSE);
• in transito nel territorio dell’Unione Europea, con un itinerario da e verso Paesi terzi.
• Importati dalla Comunità europea, laddove per “importazione” si intende “qualsiasi introduzione di rifiuti nella Comunità, escluso il transito nel territorio della Comunità”.

Il Regolamento disciplina quasi tutte le tipologie di rifiuti, ad eccezione di rifiuti radioattivi, rifiuti prodotti a bordo delle navi, spedizioni soggette all’obbligo di riconoscimento di cui al Regolamento sui sottoprodotti di origine animale, talune spedizioni di rifiuti provenienti dall’Antartico, importazioni nell’UE di taluni rifiuti prodotti da forze armate o da organizzazioni umanitarie in situazioni di crisi ecc.

I rifiuti soggetti a particolari regimi di transito, nell’ambito di una spedizione transfrontaliera, ai sensi del Reg. (CE) n. 1013/2006, sono raggruppati in due diverse liste:

• lista verde, riportata nell’Allegato III del Reg. (CE) n. 1013/2006, contenente un elenco di rifiuti non pericolosi, ritenuti tali ai sensi della decisione OCSE, e destinati a recupero all’interno dell’Unione Europea.
• lista ambra, riportata nell’Allegato IV, Reg. (CE) n. 1013/2006, di cui fanno parte i rifiuti che, ai sensi della Decisione OCSE C(2001)/107/final , non sono necessariamente pericolosi e possono presentare una o più caratteristiche di pericolo o dei rischi per la salute umana e per l’ambiente durante la movimentazione: per tali motivi si è ritenuto necessario sottoporli a controlli ed alla procedura di notifica e autorizzazione preventiva scritta qualora siano trasferiti da un Paese all’altro.

Le importazioni di rifiuti destinati allo smaltimento nell’Unione Europea

Le importazioni di rifiuti nell’Unione europea sono ammesse nei limiti indicati dall’art. 41 del Reg. UE 1013/06.

In particolare, le importazioni di rifiuti destinati allo smaltimento, sono vietate ad eccezione di quelli provenienti da:

“a) paesi aderenti alla Convenzione di Basilea;

b) altri paesi con i quali la Comunità, o la Comunità ed i suoi Stati membri, hanno concluso accordi o intese bilaterali o multilaterali compatibili con la normativa comunitaria;

c) altri paesi con i quali gli Stati membri hanno concluso individualmente accordi o intese bilaterali;

d) altri territori nei casi in cui, in via eccezionale in situazione di crisi, ristabilimento o mantenimento della pace o in caso di guerra, non possano essere conclusi gli accordi o le intese bilaterali di cui alle lettere b) o c), o in cui l’autorità competente del paese di spedizione non sia stata designata o non sia in grado di agire”.

Si evidenzia che, ai sensi del comma 4 dell’art. 41, i paesi di cui sopra, lettere a), b) e c), devono presentare all’Autorità competente dello Stato membro di destinazione una preventiva richiesta debitamente motivata “basata sul fatto che non posseggono e non possono ragionevolmente acquisire la capacità tecnica e le attrezzature necessarie per effettuare lo smaltimento dei rifiuti secondo metodi ecologicamente corretti”.

Con riferimento alla fattispecie concreta, essendo la Svizzera il paese extra europeo dal quale provengono i rifiuti ed in quanto aderente alla Convenzione di Basilea, l’importazione di detti rifiuti è ammessa.

La procedura amministrativa da applicare a tale spedizione è la procedura mediante “notifica e autorizzazione preventiva scritta” con gli adattamenti previsti ai sensi dell’art. 42 del Regolamento 1013/06.

Ai fini di una miglior comprensione del tema in oggetto, si rammenta che i soggetti genericamente coinvolti nel procedimento di importazione sono il produttore[1], il destinatario[2] nonché il notificatore[3], il raccoglitore[4] e le autorità competenti di spedizione, destinazione[5] e di transito[6]. Potrebbe intervenire anche un soggetto “intermediario” ossia l’impresa che dispone il recupero o lo smaltimento dei rifiuti per conto di altri, compresi gli intermediari che non prendono materialmente possesso dei rifiuti (art. 3, prf. 1, n. 8, dir. 2008/98).

Si segnala che tutti i soggetti coinvolti devono garantire che i rifiuti siano gestiti in modo ecologicamente corretto, nel rispetto delle norme comunitarie e internazionali, durante tutto il processo di spedizione e successivamente questi sono recuperati o smaltiti.

La procedura di notifica e autorizzazione preventiva scritta

La procedura di notifica e di successiva autorizzazione alla spedizione, normata dal titolo II del Reg. 1013/06 (artt. 4-17) consta di diverse fasi che possono essere così sintetizzate: il produttore del rifiuto, o il detentore o colui che intende effettuare una spedizione (notificatore), deve compilare e trasmettere una preventiva notifica scritta (modello dell’allegato IA del Reg.) all’autorità competente di spedizione, corredata, se richiesto, da documento di movimento (modello dell’allegato IB).

La notifica deve essere corredata dalle informazioni e dai documenti indicati all’Allegato II del Reg., nel medesimo allegato sono fornite le informazioni integrative da accompagnare al documento di movimento ed in ultimo le informazioni e i documenti aggiuntivi che possono essere richiesti dalle autorità competenti.

Nel dettaglio, la notifica è l’istanza scritta trasmessa dal notificatore all’autorità competente di spedizione volta ad ottenere l’autorizzazione per effettuare la spedizione dei rifiuti dal luogo di spedizione iniziale fino all’impianto di destinazione finale dei rifiuti stessi, comprese le fasi intermedie di recupero o smaltimento. La notifica riguarda normalmente una sola spedizione di rifiuti ed una sola tipologia di rifiuto (un unico codice dell’Elenco europeo dei rifiuti).

Si specifica che, ai sensi dell’art. 4 del Reg. 1013/2006 il documento di notifica e il documento di movimento sono rilasciati al notificatore dall’autorità competente di spedizione.

Il notificatore deve, inoltre, stipulare il contratto con il destinatario per lo smaltimento o il recupero dei rifiuti e costituire la garanzia finanziaria (art. 6).

Il contenuto minimo del contratto deve includere i seguenti obblighi in capo alle parti:

a) per il notificatore, di riprendere i rifiuti qualora la spedizione, il recupero o lo smaltimento non siano effettuati come previsto o siano effettuati illegalmente;

b) per il destinatario, di recuperare o smaltire i rifiuti se vi è stata una spedizione illegale;

c) per l’impianto, di fornire un certificato che attesti l’avvenuto recupero o smaltimento dei rifiuti conformemente alla notifica e alle relative condizioni, nonché alle disposizioni del reg. (CE) n. 1013/2006.

Nel caso di rifiuti destinati ad operazioni intermedie di recupero o smaltimento, devono figurare ulteriori obblighi:

a) per l’impianto di destinazione intermedio di fornire i certificati che attestano che i rifiuti sono stati recuperati o smaltiti conformemente alla notifica e alle condizioni ivi fissate, nonché alle disposizioni del reg. 1013/2006;

b) per il destinatario intermedio di trasmettere una notifica all’autorità competente del paese di spedizione iniziale, se i rifiuti sono avviati ad un impianto situato in un paese terzo rispetto a quello di prima destinazione per le successive operazioni intermedie o non intermedie di recupero o smaltimento.

Il contratto deve essere efficace dal momento della notifica e per tutta la durata della spedizione fino al rilascio del certificato di avvenuto recupero o smaltimento dei rifiuti.

Al momento della notifica deve essere fornita alle Autorità competenti interessate la prova della sua esistenza o una dichiarazione che ne certifichi l’esistenza (se richiesto, il notificatore o il destinatario devono fornire copia del contratto).

Proseguendo con le fasi della procedura, ricevuta l’istanza di notifica, l’autorità competente di spedizione verifica la correttezza formale della notifica, riservandosi la facoltà, entro tre giorni dal ricevimento, di chiedere al notificare informazioni aggiuntive e documenti integrativi (art. 7). Diversamente, l’autorità competente di spedizione trasmette all’autorità competente di destinazione l’originale della notifica, trattenendone una copia. Un’altra copia viene inviata all’autorità competente di transito, laddove previsto. Durante questa fase le autorità competenti coinvolte possono sollevare obiezioni, richiedendo al notificatore ulteriori informazioni e documenti aggiuntivi ad integrazione del dossier di notifica.

Una volta ricevuta la notifica vera e propria, l’autorità di destinazione, invia al notificatore e alle altre autorità competenti (di spedizione e transito) la conferma scritta del ricevimento entro tre giorni dal ricevimento stesso.

Entro 30 giorni dalla data di trasmissione della conferma di ricevimento, si apre una fase istruttoria di merito durante la quale le autorità di destinazione, spedizione e transito, comunicano al notificare le possibili decisioni in forma scritta (art. 8):

– autorizzazione alla spedizione senza condizioni;

– autorizzazione alla spedizione subordinatamente al rispetto di determinazioni condizioni;

– formulazione di obiezioni alla spedizione programmata (artt. 11 e 12 del Reg.).

Se, entro lo stesso termine, l’autorità di transito non presenta obiezioni, si applica la regola del silenzio-assenso; in ogni caso l’autorizzazione tacita perde efficacia decorso un anno civile dalla scadenza di detto termine.

Le autorità competenti di destinazione, spedizione e, se del caso, transito notificano la loro autorizzazione scritta apponendo il loro timbro, firma e data sul documento di notifica o sulle copie dello stesso.

L’autorizzazione scritta scade dopo un anno civile dalla data di rilascio o dalla data successiva indicata nel documento di notifica. Tuttavia, questa disposizione non si applica se le autorità competenti interessate indicano un termine di validità inferiore. Nell’ipotesi in cui le autorità competenti stabiliscano durate diverse, prevale la durata di validità dell’autorizzazione più breve.

Una volta ottenuta dalle autorità competenti interessate l’autorizzazione, tutte le imprese interessate compilano, nelle apposite voci, il documento di movimento (modello di documento contenuto nell’Allegato IB), lo firmano e ne conservano copia (art. 16). Almeno tre giorni lavorativi prima che la spedizione abbia inizio, il notificatore dovrà comunicare preventivamente la data effettiva di inizio della spedizione, inviando copia firmata del documento di movimento compilato alle autorità competenti interessate ed al destinatario (art. 16, lett. b).

Da questo momento ha, quindi, inizio la fase del trasporto vero e proprio dei rifiuti.

Ogni trasporto è accompagnato dal documento di movimento e da copia del documento di notifica, contenente le autorizzazioni scritte e le condizioni eventualmente poste dalle autorità competenti. Il documento di movimento è conservato dall’impianto che riceve i rifiuti. Si ricorda che la spedizione può essere effettuata esclusivamente in costanza del periodo di validità delle autorizzazioni rilasciate. L’impianto che riceve i rifiuti, entro tre giorni dallo stesso, invia conferma scritta dell’avvenuta consegna, mediante copia appositamente timbrata e firmata del documento di movimento o allegata allo stesso.

Non oltre trenta giorni dal completamento dell’operazione di recupero o di smaltimento non intermedio e non oltre un anno civile o un termine più breve, a norma dell’articolo 9, paragrafo 7 del Reg., dalla data di ricevimento dei rifiuti, l’impianto che effettua l’operazione certifica, sotto la sua responsabilità, l’avvenuto recupero o smaltimento non intermedio dei rifiuti mediante certificato scritto, da allegare al documento di movimento o contenuto in esso (mediante compilazione del punto 19 del documento di movimento). Copia firmata dello stesso deve essere inviata a cura dell’impianto al notificatore e altre autorità competenti interessate.

Il ricevimento del ricevimento del certificato di avvenuto smaltimento o recupero allegato al documento di movimento debitamente compilato e firmato da tutti i soggetti rappresenta l’ultima fase della spedizione, con essa, infatti, viene svincolata la garanzia finanziaria inizialmente prestata.

Si segnala, tuttavia, che ai sensi dell’art. 6, paragrafo 4, secondo periodo, in caso di importazione nella Comunità europea, l’autorità competente di destinazione nella Comunità esamina l’importo della copertura e, se necessario, approva una garanzia finanziaria o un’assicurazione equivalente supplementare.

Come sopra premesso, a tale procedura generale si applicano, in caso di importazioni di rifiuti destinati allo smaltimento, i seguenti adattamenti:

Art. 42 (Obblighi procedurali per le importazioni da paesi aderenti alla convenzione di Basilea o da altri territori in situazione di crisi o in caso di guerra):

“a) l’autorità competente di transito esterna alla Comunità dispone di sessanta giorni dalla data di trasmissione della sua conferma di ricevimento della notifica per richiedere informazioni aggiuntive circa la spedizione notificata, per dare autorizzazione tacita o per iscritto, eventualmente corredata di condizioni se il paese interessato ha deciso di non chiedere un’autorizzazione preliminare scritta e ne ha informato le altre parti a norma dell’articolo 6, paragrafo 4, della convenzione di Basilea; e

b) nelle situazioni di crisi, di ristabilimento o mantenimento della pace o in caso di guerra, di cui all’articolo 41, paragrafo 1, lettera d), non è richiesta l’autorizzazione delle autorità competenti di spedizione.

Si applicano le seguenti disposizioni aggiuntive:

a) l’autorità competente di transito nella Comunità rilascia al notificatore la conferma di ricevimento della notifica con copia alle autorità competenti interessate;

b) le autorità competenti di destinazione e, se del caso, di transito nella Comunità inviano all’ufficio doganale di entrata nella Comunità una copia timbrata della loro decisione di autorizzare la spedizione;

c) una copia del documento di movimento è consegnata dal vettore all’ufficio doganale di entrata nella Comunità; e

d) non appena espletate le necessarie formalità doganali, l’ufficio doganale di entrata nella Comunità invia una copia timbrata del documento di movimento alle autorità competenti di destinazione e transito nella Comunità attestante che i rifiuti sono entrati nella Comunità”.

Si precisa che ai sensi dell’art. 42 comma 4, la spedizione può avere luogo soltanto se: “a) il notificatore ha ricevuto l’autorizzazione scritta dalle autorità competenti di spedizione, di destinazione e, se del caso, di transito e se sono state osservate tutte le condizioni;

b) è stato stipulato ed è efficace un contratto tra il notificatore e il destinatario come prescritto all’articolo 4, secondo comma, punto 4), e all’articolo 5;

c) è stata costituita ed è efficace una garanzia finanziaria o un’assicurazione equivalente, come prescritto all’articolo 4, secondo comma, punto 5), e all’articolo 6;

d) è gestita secondo metodi ecologicamente corretti, come disposto all’articolo 49.

Se un ufficio doganale di entrata nella Comunità rileva una spedizione illegale, informa immediatamente l’autorità competente nel paese dell’ufficio doganale che:

a) informa immediatamente l’autorità competente di destinazione nella Comunità, la quale informa l’autorità competente di spedizione esterna alla Comunità; e

b) immobilizza i rifiuti fino a che l’autorità competente di spedizione esterna alla Comunità abbia preso una diversa decisione e l’abbia comunicata per iscritto all’autorità competente nel paese dell’ufficio doganale in cui sono detenuti i rifiuti”.

Le importazioni di rifiuti destinati al recupero nell’Unione Europea

Il citato Regolamento vieta le importazioni nella Comunità europea di rifiuti destinati al recupero, ad eccezione di quelli provenienti da:

a) paesi ai quali si applica la decisione OCSE;

b) altri paesi aderenti alla Convenzione di Basilea;

c) altri paesi con i quali la Comunità, o la Comunità ed i suoi Stati membri, hanno concluso accordi o intese bilaterali o multilaterali compatibili con la normativa comunitaria,

d) altri paesi con i quali gli Stati membri hanno concluso in via eccezionale individualmente accordi o intese bilaterali,

e) altri territori nei casi in cui, in via eccezionale in situazione di crisi, ristabilimento o mantenimento della pace o in caso di guerra, non possano essere conclusi gli accordi o le intese bilaterali di cui alle lettere b) o c) o in cui l’autorità competente del paese di spedizione non sia stata designata o non sia in grado di agire.

Le procedure amministrative di importazione si differenziano in base ai seguenti casi:

• importazione nella Comunità di rifiuti provenienti o transitanti da Paesi cui si applica la Decisione OCSE;
• importazione in Europa di rifiuti provenienti da uno Stato al quale non si applica la Decisione OCSE o che transitano attraverso un Paese al quale non si applica l’OCSE ma che aderisce alla Convenzione di Basilea.

Nel primo caso, la procedura di spedizione subisce gli adattamenti previsti dall’art. 44 del Reg. 1013/06:

Articolo 44 (Obblighi procedurali per le importazioni da un paese cui si applica la decisione OCSE o da altri territori in situazione di crisi o in caso di guerra)

“1. In caso di importazione nella Comunità di rifiuti destinati al recupero, provenienti o transitanti da paesi cui si applica la decisione OCSE, si applicano, mutatis mutandis, le disposizioni del titolo II, con gli adattamenti e le integrazioni indicati nei paragrafi 2 e 3.

Si applicano i seguenti adattamenti:

a) l’autorizzazione prescritta a norma dell’articolo 9 può essere data tacitamente dall’autorità competente di spedizione esterna alla Comunità;

b) la notifica scritta preventiva di cui all’articolo 4 può essere trasmessa dal notificatore;

c) nelle situazioni di crisi, di ristabilimento o mantenimento della pace o in caso di guerra di cui all’articolo 43, paragrafo 1, lettera e), non è richiesta l’autorizzazione delle autorità competenti di spedizione.

In aggiunta, si rispettano le disposizioni dell’articolo 42, paragrafo 3, lettere b), c) e d).

La spedizione può aver luogo soltanto:

a) se il notificatore ha ricevuto l’autorizzazione scritta delle autorità competenti di spedizione, di destinazione e, se del caso, di transito, o se l’autorizzazione tacita dell’autorità competente di spedizione esterna alla Comunità è accordata o può essere presunta, e se sono state rispettate le condizioni;

b) se è stato stipulato ed è efficace un contratto tra il notificatore e il destinatario come prescritto all’articolo 4, secondo comma, punto 4), e all’articolo 5;

c) se è stata costituita ed è efficace una garanzia finanziaria o un’assicurazione equivalente, come prescritto all’articolo 4, secondo comma, punto 5), e all’articolo 6; e

d) se è gestita secondo metodi ecologicamente corretti, come disposto all’articolo 49.

Se l’ufficio doganale di entrata nella Comunità rileva una spedizione illegale, informa immediatamente l’autorità competente nel paese dell’ufficio doganale che:

a) informa immediatamente l’autorità competente di destinazione nella Comunità, la quale informa l’autorità competente di spedizione esterna alla Comunità; e

b) blocca i rifiuti fino a che l’autorità competente di spedizione esterna alla Comunità abbia preso una diversa decisione e l’abbia comunicata per iscritto all’autorità competente del paese dell’ufficio doganale in cui sono detenuti i rifiuti”.

Con riferimento al caso di specie, posto che la Svizzera è uno fra i Paesi cui si applica la Decisione OCSE ed essendo il rifiuto oggetto della spedizione non ricadente nella c.d. “Lista verde”, all’importazione si applica la procedura di notifica e autorizzazione preventiva scritta con gli adattamenti prescritti dal suddetto articolo 44.

[1] Ai sensi dell’art. 2 del Regolamento 1013/06 per “produttore” si intende “il soggetto la cui attività ha prodotto rifiuti (“produttore iniziale”) e/o chiunque abbia effettuato operazioni di pretrattamento, miscelazione o altre operazioni che hanno modificato la natura o la composizione di detti rifiuti (“nuovo produttore”)”.

[2] Ai sensi dell’art. 2 del Regolamento 1013/06 per “destinatario” si intende “la persona o l’impresa, posta sotto la giurisdizione del paese di destinazione, alla quale sono stati spediti i rifiuti a fini di recupero o smaltimento”.

[3] Nel caso di importazioni o transito nel territorio dell’UE di rifiuti che non provengono da uno Stato membro, è considerato notificatore “una delle seguenti persone fisiche o giuridiche, soggette alla giurisdizione del Paese di spedizione, che intende far effettuare o ha effettuato una spedizione di rifiuti:

– persona individuata nella legislazione del Paese di spedizione;

– detentore al momento in cui l’esportazione ha avuto luogo” (art. 2 Reg. 1013/06).

[4] Il “raccoglitore” è definito come “chiunque effettua la raccolta dei rifiuti, definita dall’art. 3, par. 1, lett. 10, Direttiva 2008/98/CE” ossia come “il prelievo dei rifiuti, compresi la cernita preliminare e il deposito preliminare, ai fini del loro trasporto in un impianto di trattamento” (art. 2 del Reg. 1013/2006).

[5] L’“autorità competente di spedizione” è l’autorità competente per la zona dalla quale si prevede che la spedizione avrà inizio o nella quale essa ha inizio. L’“autorità competente di destinazione” è invece l’autorità competente per la zona verso la quale è prevista o ha luogo la spedizione, o nella quale si effettua il carico a bordo dei rifiuti prima del recupero o dello smaltimento in una zona non soggetta alla giurisdizione di alcun paese (art. 2 Reg. 1013/2006).

[6] L’Autorità competente di transito è “l’autorità competente per qualsiasi paese, diverso da quello dell’autorità competente di spedizione o destinazione, attraverso il cui territorio è prevista o ha luogo la spedizione di rifiuti” (art. 2 Reg. 1013/2006).