A.U.A.: questioni irrisolte

Si è svolto a Milano, il 24 giugno 2013, il corso di formazione “A.U.A.: Autorizzazione Unica Ambientale. Analisi operativa del DPR 59/2013”, alla presenza di un folto pubblico di partecipanti equamente diviso tra PA (in particolare Province) ed operatori del settore.
I relatori (Stefano Maglia, Giannicola Galotto e Leonardo Benedusi) hanno saputo interessare la platea che ha rivolto moltissime domande, poiché già la prima versione del Regolamento – l’attuale DPR 13 marzo 2013, n. 59 – aveva purtroppo sollevato diverse questioni che sono tuttora rimaste irrisolte.
L’introduzione della giornata di studio ad opera del dott. Rino Pavanello – presidente dell’Associazione Ambiente Lavoro – ha delineato come già da più parti si stia tentando di “aggiustare” il nuovo D.P.R. attraverso i provvedimenti che nei mesi estivi troveranno successiva attuazione in norme secondarie, come ad esempio quelle collegate al cosiddetto “Decreto Fare” ovvero il D.L. 21 giugno 2013, n. 69 (“Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia”) in vigore dal 22 giugno scorso, e anche il nuovo DDL “semplificazioni” di cui il testo non è noto e che dovrebbe contenere, peraltro una significativa modifica al TUA.
Tra le questioni fondamentali in ordine all’applicazione del D.P.R. 59/2013 alle quali il convegno ha dato risposta chiara, si segnala innazitutto quella relativa al campo di applicazione soggettivo.

A chi si applica il nuovo D.P.R.?
Purtroppo la formulazione letterale dell’art. 1 c. 1 “Il presente regolamento, in attuazione della previsione di cui all’articolo 23, del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35, si applica alle categorie di imprese di cui all’articolo 2 del decreto del Ministro delle attività produttive 18 aprile 2005, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 238 del 12 ottobre 2005, nonché agli impianti non soggetti alle disposizioni in materia di autorizzazione integrata ambientale” ha lasciato nei mesi scorsi diversi dubbi: vale solo per le cosiddette PMI? Vale sempre per PMI anche se sono soggette al regime AIA oppure in questo caso no?
La risposta che la lettera dell’art. 1 del D.P.R., di fatto, non dà si ritrova – come ha sottolineato il Prof. Maglia nel suo intervento – nel citato articolo 23 del D.L. 5/2012, che pur titolando in epigrafe “Autorizzazione unica ambientale per le piccole medie imprese”, nella descrizione dell’ambito soggettivo omette la congiunzione “nonché”, sostituendola con una più chiara “e”. Ma non solo: si legge sempre nell’art. 23 “Fermo restando quanto disposto in materia di AIA…”: si ritiene interpretazione congruente alla ratio del D.L. (dal quale è originato il D.P.R.) ritenere che l’AUA valga per tutte le imprese, purché non soggette ad AIA, comprese naturalmente le PMI.
Altro passaggio fondamentale del nuovo D.P.R. – anch’esso ripreso più volte nel corso della giornata – è stato il chiarimento in ordine alla sussistenza di un obbligo per i soggetti coinvolti di presentare la domanda di AUA: non è quindi una facoltà passare all’AUA ma, ai sensi dell’art. 3 comma 1 “i gestori degli impianti di cui all’articolo 1 presentano [devono presentare] domanda di autorizzazione unica ambientale…”, una vera e propria imposizione.
E si precisa che l’obbligo esiste pur mancando un regime sanzionatorio: il D.P.R. infatti ne è privo e non si possono – come hanno chiarito ai partecipanti anche l’avv. Galotto e l’ing. Benedusi – ritenere applicabili le sanzioni delle varie discipline settoriali dei provvedimenti sostituiti dall’AUA, poiché tale richiamo non è presente nel testo del D.P.R., e quindi non può operare.
Occorrerà attendere un provvedimento, avente rango di legge, che predisponga un adeguato regime sanzionatorio. Questa situazione non potrà però rappresentare per i gestori coinvolti una “scappatoia” per la mancata applicazione dell’AUA, poiché le amministrazioni provinciali non potranno più rilasciare le singole autorizzazioni a fronte di richieste da parte di soggetti che rientrano a tutti gli effetti nel campo di applicazione dell’AUA.
Alla scadenza di uno dei titoli abilitativi di cui si è in possesso – rientranti tra quelli di cui all’art. 3 c. 1- il gestore, ricomprendendo anche i dati di tutti gli altri titoli abilitativi non in scadenza di cui è in possesso, almeno nel primo rilascio, dovrà presentare domanda di AUA, passando tramite il SUAP.
L’unico caso in cui esiste una facoltà di presentare AUA (e non un obbligo) è quello descritto dall’art. 3 c. 3: “E’ fatta comunque salva la facoltà dei gestori degli impianti di non avvalersi dell’autorizzazione unica ambientale nel caso in cui si tratti di attività soggette solo a comunicazione, ovvero ad autorizzazione di carattere generale, ferma restando la presentazione della comunicazione o dell’istanza per il tramite del SUAP”.
Invero anche su questo punto si è aperto un dibattito – che il legislatore non ha risolto e che solo l’esperienza potrà chiarire – tra i relatori ed i partecipanti in ordine all’interpretazione della congiunzione “ovvero”: per l’avv. Galotto da leggersi, alla luce di giurisprudenza esistente sull’interpretazione letterale della parola “ovvero”, come un “oppure”, per l’ing. Benedusi invece sostanzialmente come un “e anche”, allo scopo di salvaguardare la ratio “di semplificazione” del D.P.R.
Un’altra questione sollevata dai presenti ha riguardato l’applicazione o meno nell’ambito della procedura descritta dal D.P.R. di un istituto generale noto come “silenzio assenso”.
La dottrina amministrativa (art. 20 della Legge 241/90) insegna che l’istituto del silenzio assenso accompagna tutto l’agire della PA, tranne alcuni casi definiti per legge tra cui la materia ambientale, per la quale quindi l’amministrazione è sempre tenuta a fornire una risposta al proponente.
Fanno eccezione i casi in cui il silenzio – anche nelle materie escluse – sia individuato espressamente come assenso dalla disciplina specifica di settore; e così è per l’AUA laddove all’art. 4 comma 3, in relazione alle verifiche preliminari di completezza della documentazione è indicato che: “…. Decorso tale termine [trenta giorni dal ricevimento della domanda] in assenza di comunicazioni, l’istanza si intende correttamente presentata”; nonché all’art. 6 comma 1, per il caso delle modifiche, ove si prevede che: “Il gestore che intende effettuare una modifica dell’attività o dell’impianto ne da’ comunicazione all’autorità competente e, salvo quanto previsto dal comma 3, nel caso in cui quest’ultima non si esprima entro sessanta giorni dalla comunicazione, può procedere all’esecuzione della modifica”.
In ordine al procedimento sono state espresse anche dai relatori numerose perplessità sulle effettive competenze/capacità dei SUAP, visto il ruolo chiave che agli stessi ha assegnato il D.P.R. 59/2013 a fronte di immutate competenze del personale ad esso ascritto (si veda anche la clausola di invarianza finanziaria nel D.P.R.) e soprattutto viste le scarse dotazioni informatiche degli Sportelli che spesso non hanno strumentazioni adeguate al ricevimento di tutti gli incartamenti nei formati digitali, attraverso le pec e con firme digitali.
A motivo di quanto sopra è stato rilevato che diverse Province italiane (e non SUAP) hanno già predisposto, pur in assenza al momento dell’apposito decreto ministeriale – la modulistica AUA da presentare – contrariamente al D.P.R. stesso – in formato cartaceo, a dimostrazione del fatto che nonostante si avvicinino le scadenze di numerose autorizzazioni alle emissioni rilasciate secondo la tempistica di cui all’art. 281 (parte V) del TUA che rappresenteranno il primo impegno AUA per i SUAP – la PA non è ancora pronta a rilasciare la nuova autorizzazione, almeno non come il D.P.R. vorrebbe.

25.06.2013

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