Appalto e individuazione del produttore di rifiuti: le ultime indicazioni della giurisprudenza

La Corte di Cassazione, con sentenza n. 11029 del 16 marzo 2015, Sez. III è tornata ad esprimersi sul tema della corretta individuazione del produttore di rifiuti nei casi in cui siano in essere contratti di appalto o di sub-appalto.
La pronuncia in questione riguarda un caso di deposito incontrollato di rifiuti, effettuato da una ditta sub-appaltatrice di lavori di “messa in sicurezza di cavità ipogee del centro storico”, commissionati da un Comune abruzzese. In particolare tali rifiuti, costituiti da materiale di risulta del cantiere (scarti di cemento e sbriciolati) erano stati accumulati su un terreno vegetale di proprietà comunale[1] in assenza di protezione del suolo ed esposti all’azione degli agenti atmosferici. Per tale motivo il legale rappresentante della ditta sub-appaltatrice, in concorso con il Sindaco del Comune committente, sono stato ritenuti dal giudice di merito responsabili del reato di cui all’art. 256, comma 2, D.L.vo 3 aprile 2006, n. 152[2], con relativa applicazione della pena dell’ammenda.
Già in passato la dottrina e la giurisprudenza si sono occupate del tema della corretta individuazione del produttore di rifiuti in relazione alle fattispecie dell’appalto e del sub-appalto.
Inizialmente è stato infatti ritenuto che la qualifica di “produttore dei rifiuti”, la cui definizione è oggi contenuta nell’art. 183, comma 1, lett. f)[3], D.L.vo n. 152/2006, fosse ascrivibile non solo al soggetto dalla cui attività materiale derivi la produzione dei rifiuti, “… ma anche al soggetto al quale sia giuridicamente riferibile detta produzione ed a carico del quale sia quindi configurabile … l’obbligo di provvedere allo smaltimento dei detti rifiuti nei modi prescritti” (Cass. Pen., Sez. III, n. 4957 del 21 gennaio 2000). In sostanza, secondo tale interpretazione estensiva la qualifica di produttore dei rifiuti verrebbe assunta anche da colui nel cui interesse venga svolta l’attività da cui decadono i rifiuti, anche se lo stesso non vi partecipi materialmente: la paternità dei rifiuti risulterebbe dunque estesa all’attività “giuridica” del committente, legata alla volontà iniziale del disfarsi di qualcosa che di lì a poco assumerà la qualifica di rifiuto.
Successivamente fu prospettata l’introduzione, in sede di stesura del D.L.vo n. 16 gennaio 2008, n. 4[4] (c.d. “II correttivo” al D.L.vo n. 152/2006), dell’avverbio “materialmente” all’interno della nozione di “produttore dei rifiuti” (nello specifico fra le parole “produce” e “rifiuti”), onde riferire con certezza tale qualifica soltanto al soggetto che – appunto – ha svolto l’attività dalla quale materialmente sono derivati gli stessi (ossia, per quanto qui rileva, l’appaltatore). Ciò particolarmente nel caso dei sub-appaltatori, i quali pur concretamente effettuando i lavori e dunque conducendo l’attività da cui generano gli scarti, costituiscono una categoria di soggetti per i quali l’attribuzione della qualifica di “produttore” è da sempre stata oggetto di dubbi interpretativi.
Stante il fatto che tale modifica normativa non è stata realizzata in dottrina si è ipotizzata[5], in sintonia con la lettera della norma e la ratio del sistema giuridico ambientale, una lettura testuale del dettato normativo dell’art. 183, comma 1, lett. f), D.L.vo n. 152/2006 sulla nozione di produttore, che riferisce tassativamente tale figura a colui la cui attività ha prodotto dei rifiuti. Pertanto sarebbe qualificabile come produttore dei rifiuti non soltanto il soggetto dalla cui attività materiale sia derivata la produzione dei rifiuti, ma anche il soggetto al quale tale produzione sia giuridicamente riferibile, rimanendo comunque direttamente escluso dall’applicazione della norma sulle responsabilità ex art. 188, D.L.vo n. 152/2006 colui che ha deciso di effettuare quei lavori (es. committente). Il fatto che tale attività possa essere intesa in senso sia materiale che giuridico consentirebbe dunque di ritenere come tale, per esempio, non solo chi materialmente opererà (es. sub-appaltatore), ma anche il soggetto (es. appaltatore) che da un lato ha un obbligo contrattuale di realizzazione di un’attività che produrrà rifiuti, e contemporaneamente un obbligo di vigilanza su un soggetto a tal fine appositamente “delegato”. Conseguentemente, alla voce “Produttore” del FIR si dovrebbe riportare il nome della ditta a cui è stato sub-appaltato il lavoro, in quanto è l’impresa che materialmente procede all’esecuzione dello stesso, ed è quindi dalla sua attività che si generano i rifiuti, ed eventualmente si potrà riportare nelle “Annotazioni” che l’attività che ha generato i rifiuti è stata svolta a seguito di regolare contratto di sub-appalto con la società aggiudicataria del lavoro[6].
In tale solco si inserisce la sentenza in commento, con la quale la Cassazione – relativamente alla posizione del Sindaco del Comune committente – ha ribadito, per quanto attiene la figura del committente e del sub-appaltatore ed in conformità con la precedente giurisprudenza[7], che nessuna fonte legale extrapenale (in primis la disciplina sui rifiuti) né contrattuale individua tali soggetti come destinatari di un obbligo di garanzia, con il correlato interesse giuridico di impedire che l’appaltatore commetta il reato di abusiva gestione di rifiuti. Di conseguenza, “… tranne nel caso di un diretto concorso nella commissione del reato, non può ravvisarsi alcuna responsabilità ai sensi dell’articolo 40, comma 2 cod. pen.[8] per mancato intervento al fine di impedire violazioni della normativa in materia di rifiuti da parte della ditta appaltatrice”. Tali considerazioni, precisa la Suprema Corte, discendono peraltro dalla natura stessa del contratto di appalto, che di norma non consente ingerenze da parte del committente nelle attività dell’appaltatore e che è invece improntato all’autonomia gestionale di quest’ultimo.
Ne consegue che il committente dei lavori, pur potendo controllarne lo svolgimento nel suo interesse così come previsto dall’art. 1662, c.c.[9], non potrà “… interferire sullo svolgimento dei lavori a tutela degli interessi ambientali, salvo nel caso in cui questi coincidano col suo interesse contrattuale”, e ciò anche nel caso in cui tale soggetto sia anche proprietario dell’area su cui gli stessi sono eseguiti.
I giudici di legittimità concludono che “… L’appaltatore, in ragione della natura del rapporto contrattuale, che lo vincola al compimento di un’opera o alla prestazione di un servizio con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio è, di regola, il produttore del rifiuto” ex art. 183, comma 1, lett. f) del D.L.vo n. 152/2006, e quindi “… su di lui gravano i relativi oneri, pur potendosi verificare casi in cui, per la particolarità dell’obbligazione assunta o per la condotta del committente, concretatasi in ingerenza o controllo diretto sull’attività dell’appaltatore, detti oneri si estendono anche a tale ultimo soggetto”. Nulla è detto circa i comportamenti che, in concreto, potrebbero determinare una responsabilità in qualità di produttore del rifiuto anche per il committente, essendo demandata al giudice di merito la verifica delle singole posizioni dei vari soggetti coinvolti.
Nel caso di specie la Suprema Corte ha concluso che la mancanza di qualsiasi titolo abilitativo per il deposito di rifiuti fosse da imputare alla ditta aggiudicataria dei lavori ed in particolare al legale rappresentante della stessa, posto che era onere di quest’ultimo (in quanto soggetto professionalmente inserito in una specifica attività imprenditoriale) prendere cognizione delle autorizzazioni necessarie per l’espletamento della propria attività.
L’interpretazione proposta dalla Cassazione, quindi, prevede una sorta di “doppia responsabilità”: la prima dell’appaltatore, che risulta “di regola” il produttore dei rifiuti, la seconda del committente, che si assomma alla prima (si noti l’utilizzo dell’avverbio “anche”), ma esclusivamente nei casi in cui la particolarità dell’obbligazione assunta oppure l’ingerenza o il controllo diretto esercitato sull’attività dell’appaltatore determinino un’estensione degli oneri in tema di gestione dei rifiuti anche a tale soggetto.
E’ opportuno sottolineare che con la sentenza n. 11029/2015 la Corte di Cassazione, sebbene in prima battuta sembri ritornare all’interpretazione estensiva del concetto di “produttore dei rifiuti” di cui alla (ormai superata ed anacronistica) sentenza n. 4957/2000 sopra citata, in realtà affina il proprio ragionamento, prevedendo che il committente assuma detta qualifica solo qualora vi sia, da parte sua, una “ingerenza o controllo diretto sull’attività dell’appaltatore”, e soprattutto nel caso in cui tale ampio coinvolgimento nella gestione dei rifiuti risulti adeguatamente provato. Ciò significa che non sempre ed automaticamente, in caso di appalto, si avranno due produttori di rifiuti: potrebbe infatti darsi il caso che l’ingerenza del committente nella gestione dei rifiuti non si sia concretizzata, ovvero che della stessa non sia fornita evidenza. Risulta quindi chiaro che in tale ultimo caso sarà l’appaltatore (e lui solo) ad essere individuato quale produttore dei rifiuti, stante il dettato normativo di cui all’art. 183, comma 1, lett. f), D.L.vo n. 152/2006.
In concreto, l’attribuzione della qualifica di “produttore” al committente dei lavori potrebbe ad esempio verificarsi nei casi in cui l’appaltatore sia, nei fatti, un mero esecutore delle disposizioni fornite dal primo, il quale comunque manterrebbe il controllo dei lavori e la relativa supervisione, ad esempio mediante la predisposizione del progetto per la realizzazione dell’opera ovvero la stipula dei contratti per il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti materialmente prodotti dall’attività dell’appaltatore.
E’ peraltro evidente che, anche qualora sia accertato che il committente possa effettivamente essere individuato anch’egli come produttore di rifiuti, gli aspetti documentali relativi alla gestione dei rifiuti (FIR, registri di carico e scarico, SISTRI) dovranno comunque recare il riferimento all’appaltatore-produttore materiale di rifiuti, in quanto soggetto la cui attività ha in concreto generato i rifiuti.
Si noti, infine, che il tema affrontato dalla Corte di Cassazione e le relative considerazioni fin qui svolte, lungi dal costituire mere considerazioni astratte, assumono particolare rilievo in quanto la corretta individuazione del soggetto giuridico qualificabile come produttore dei rifiuti è di estrema importanza, soprattutto per le implicazioni pratiche che un’identificazione più o meno conforme alla legge reca con sé.

[1] L’utilizzazione dell’area comunale per il deposito dei rifiuti era stata autorizzata dalla stessa amministrazione, in mancanza di altro sito idoneo all’interno del cantiere.
[2] “Norme in materia ambientale”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 88 del 14 aprile 2006 – S.O. n. 96 ed in vigore dal 29 aprile 2006 .L’art. 256, comma 2, D.L.vo n. 152/2006, in particolare, così dispone: “Le pene di cui al comma 1 si applicano ai titolari di imprese ed ai responsabili di enti che abbandonano o depositano in modo incontrollato i rifiuti ovvero li immettono nelle acque superficiali o sotterranee in violazione del divieto di cui all’articolo 192, commi 1 e 2”.
[3] “Produttore di rifiuti”: il soggetto la cui attività produce rifiuti (produttore iniziale) o chiunque effettui operazioni di pretrattamento, di miscelazione o altre operazioni che hanno modificato la natura o la composizione di detti rifiuti (nuovo produttore)”.
[4] “Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 24 del 29 gennaio 2008 – S.O. n. 24 ed in vigore dal 13 febbraio 2008.
[5] MAGLIA S., “Corso di legislazione ambientale”, II Edizione, Wolters Kluwer Italia, 2008, pagg. 114 e ss.
[6] BALOSSI M.V., “Fin dove arriva la responsabilità del produttore in caso di sub-appalto?”, in www.tuttoambiente.it.
[7] Cfr. ex multis Cass. Pen., Sez. III, n. 40618 del 19 ottobre 2004; Cass. Pen., Sez. III, n. 25041 del 22 giugno 2011.
[8] L’art. 40, c.p., rubricato “Rapporto di causalità”, al comma 2 dispone che “Non impedire un evento, che si ha l’obbligo giuridico di impedire, equivale a cagionarlo”.
[9] Rubricato “Verifica nel corso di esecuzione dell’opera”.

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