ARPA, poteri e doveri di condotta

Spesso le aziende si interrogano su quale sia l’approccio migliore da adottare nei confronti del personale ARPA e, in ragione della loro funzione, finiscono con l’averne timore, trincerandosi dietro un’attitudine spaventata e poco reattiva, che rischia di divenire addirittura omissiva, quando invece la soluzione migliore – e più conveniente – è, come sempre, l’attitudine collaborativa e propositiva.

Vediamo perché.

I poteri di Polizia Giudiziaria e il Codice di Comportamento

In generale, ai sensi del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici[1], essi conformano la propria condotta “ai principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa” ed eseguono i propri compiti “perseguendo l’interesse pubblico senza abusare della posizione o dei poteri di cui è titolare”, nel rispetto dei “principi di integrità, correttezza, buona fede, proporzionalità, obiettività, trasparenza, equità e ragionevolezza”, agendo “in posizione di indipendenza e imparzialità” ed “orientando l’azione amministrativa alla massima economicità, efficienza ed efficacia” (art. 3). Inoltre, “nei rapporti con i destinatari dell’azione amministrativa, il dipendente assicura la piena parità di trattamento a parità di condizioni, astenendosi, altresì, da azioni arbitrarie che abbiano effetti negativi sui destinatari dell’azione amministrativa o che comportino discriminazioni” (art. 3).

Con la Legge 132/2016^[2] è stato istituito il Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente (SNPA) allo scopo di “assicurare omogeneità ed efficacia all’esercizio dell’azione conoscitiva e di controllo pubblico della qualità dell’ambiente a supporto delle politiche di sostenibilità ambientale e di prevenzione sanitaria a tutela della salute pubblica”. Del SNPA fanno parte l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) e le agenzie regionali (ARPA) e delle province autonome di Trento e di Bolzano per la protezione dell’ambiente.

L’art. 14, comma 7, autorizza i legali rappresentanti delle ARPA a individuare e nominare, tra il personale ispettivo, i dipendenti che, nell’esercizio delle loro funzioni, operano con la qualifica di ufficiali di polizia giudiziaria^[3].

In particolare, prevede che il personale incaricato degli interventi ispettivi (individuato in attuazione di un D.P.R. mai emanato) “può accedere agli impianti e alle sedi di attività oggetto di ispezione e ottenere i dati, le informazioni e i documenti necessari per l’espletamento delle funzioni stesse; alle richieste non può essere opposto il segreto industriale”.

Appena prima, l’art. 7 consente alle ARPA di svolgere attività ulteriori – rispetto a quelle individuate ai sensi degli articoli 9 e 10 della medesima legge – a condizione che non interferiscano con il pieno raggiungimento dei livelli essenziali delle prestazioni tecniche ambientali (LEPTA), precisando che tali attività “devono in ogni caso essere compatibili con l’imparzialità delle agenzie nell’esercizio delle attività istituzionali di vigilanza e di controllo e, comunque, non devono determinare situazioni di conflitto di interessi, anche solo potenziale”.

Con riferimento al personale ARPA come Ufficiale di Polizia Giudiziaria (U.P.G) Assoarpa ricorda, nel proprio atto di indirizzo “Gli Ufficiali di Polizia Giudiziaria nelle Agenzie Ambientali”, approvato nell’Assemblea del 12 dicembre 2018, che il personale tecnico U.P.G. svolge tali funzioni “ponendo in essere gli atti previsti da leggi e regolamenti; esso esercita la propria attività, con qualifica di UPG con esclusivo riferimento agli interventi di natura tecnica ed agli adempimenti derivanti dall’esercizio delle funzioni di tutela ambientale previste dalla legge e di competenza dell’ARPA”.

Osserva, l’Associazione, che i limiti dei poteri di P.G. degli ispettori ARPA “risultano non solo circoscritti ai compiti di controllo e prevenzione ambientale di competenza degli enti di appartenenza, ma anche alle modalità con cui la loro erogazione viene organizzata e prestata… I poteri di P.G. non potrebbero eccedere, infatti, né il mandato delle Agenzie di cui gli operatori fanno parte organica, né le relative modalità organizzative”.

A ciò si aggiunge che gli ispettori ARPA nell’esercizio delle loro funzioni di Polizia Giudiziaria operano comunque quali operatori inseriti nell’organico delle Agenzie, effettuando attività di servizio: ne discende, ad avviso dell’Associazione, che “essi sono tenuti da un punto di vista interno al rispetto delle direttive organizzative e tecniche dell’ente di appartenenza, nonché della pianificazione e del coordinamento tecnico dei livelli gerarchicamente sovraordinati”.

Controlli ed ispezioni ambientali

A livello comunitario, la Raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio n. 331/2001, che stabilisce i criteri minimi per le ispezioni ambientali negli Stati membri[4], relativamente alle visite in sito statuisce che “gli Stati membri dovrebbero garantire che in tutte le visite in sito siano rispettati i criteri seguenti:

1. a) congrua verifica della conformità alle prescrizioni del diritto comunitario applicabili all’ispezione in questione;
2. b) scambio di informazioni sulle rispettive attività e, per quanto possibile, coordinamento delle visite in sito e delle altre attività di ispezione ambientale nel caso di visite in sito eseguite da più di un’autorità ispettiva;
3. c) descrizione dei risultati delle visite in sito nelle relazioni redatte in conformità del punto VI e, se necessario, scambio di queste informazioni tra le autorità competenti per le ispezioni e l’osservanza delle norme nonché altre autorità a livello nazionale, regionale e locale;
4. d) regolare diritto d’accesso ai siti e alle informazioni, ai fini delle ispezioni ambientali, per gli ispettori e per l’altro personale addetto alle visite in sito”. Quanto a relazioni e conclusioni a seguito delle visite in sito sopra citate, precisa che “le relazioni dovrebbero essere messe a punto il più presto possibile”.

A livello nazionale, il Decreto Legge 5/2012, convertito con la L. 35/2012[5], recante “Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo” sancisce all’art. 14 i principi per i controlli sulle imprese, stabilendo che “la disciplina dei controlli sulle imprese, comprese le aziende agricole, è ispirata, fermo quanto previsto dalla adempimenti burocratici, alla effettiva tutela del rischio, nonché del coordinamento dell’azione svolta dalle amministrazioni statali, regionali e locali”.

L’attività di controllo sulle imprese, infatti, deve espletarsi nel rispetto di questi principi:

1. a) proporzionalità dei controlli e dei connessi adempimenti amministrativi al rischio inerente all’attività controllata, nonché alle esigenze di tutela degli interessi pubblici;
2. b) eliminazione di attività di controllo non necessarie rispetto alla tutela degli interessi pubblici;
3. c) coordinamento e programmazione dei controlli da parte delle amministrazioni in modo da assicurare la tutela dell’interesse pubblico evitando duplicazioni e sovrapposizioni e da recare il minore intralcio al normale esercizio delle attività dell’impresa, definendo la frequenza e tenendo conto dell’esito delle verifiche e delle ispezioni già effettuate;
4. d) collaborazione con i soggetti controllati al fine di prevenire rischi e situazioni di irregolarità;
5. e) informatizzazione degli adempimenti e delle procedure amministrative;
6. f) razionalizzazione, anche mediante riduzione o eliminazione di controlli sulle imprese, tenendo conto del possesso di certificazione del sistema di gestione per la qualità ISO, o altra appropriata certificazione.

Su tali basi, l’Intesa sancita in Conferenza Unificata nella seduta del 24 gennaio 2013, “Linee guida in materia di controlli ai sensi dell’art.14, comma 5 della legge 35/2012[6]” (da applicare a tutte le ipotesi nelle quali sono previsti dei controlli), costituisce lo strumento con cui le Regioni, le Province autonome e gli enti locali conformano le rispettive attività di controllo ai principi di: chiarezza della regolazione; proporzionalità al rischio; approccio collaborativo del personale; pubblicità e trasparenza dell’azione e dei risultati del controllo e coordinamento.

Infatti, per quanto riguarda i controlli essa specifica che “il controllo sulle attività d’impresa deve essere programmato in funzione della proporzionalità al rischio. Ciò presuppone l’individuazione del tipo di rischio connesso a una determinata attività e la valutazione della probabilità che si verifichi un danno all’interesse pubblico tutelato e il relativo impatto. Nella fase di programmazione dei controlli, il principio di proporzionalità comporta il superamento del tradizionale paradigma metodologico basato esclusivamente su tempistiche fisse e su selezioni casuali delle imprese da controllare. L’attività di controllo, infatti, va programmata in modo differenziato a seconda del rischio dell’attività interessata, valutata dall’amministrazione/ufficio competente, consentendo di impiegare le risorse (di personale ed economiche) dove possono essere maggiormente efficaci. In questa programmazione, resta impregiudicata l’applicazione delle discipline settoriali che impongono controlli “a tappeto” o “periodici” e, ove richiesti, i controlli a sorpresa o su denuncia”, qual è, ad esempio, proprio quella ambientale.

Successivamente, in merito all’approccio collaborativo del personale, si legge che “i soggetti operativamente deputati ai controlli devono avviare un rinnovato e costruttivo rapporto con l’impresa, adottando una visione delle attività di controllo principalmente orientata all’effettiva tutela dell’interesse giuridico protetto”, e che “nell’esercizio concreto del controllo, gli interessati devono, ove possibile, ridurre al minimo azioni o comportamenti che possano impedire o rallentare il normale svolgimento dell’attività d’impresa”.

Tale principio di approccio collaborativo viene perseguito, tra l’altro, attraverso la trasparenza, intesa nel senso che le “amministrazioni assicurano la trasparenza dell’attività di controllo nei confronti del destinatario, la motivazione degli atti adottati e la partecipazione dei diretti destinatari al fine di garantire il contraddittorio anche durante i controlli in atto”.

Richiamando tutto quanto sopra, gli “Indirizzi e prodotti per la promozione della trasparenza nell’attività di controllo delle imprese” del luglio 2016, frutto del Gruppo di lavoro nazionale ISPRA/ARPA/APPA^[7] e da intendersi quale strumento di riferimento a disposizione del Sistema Agenziale, chiariscono, relativamente all’esecuzione dell’ispezione, che “all’atto del controllo il gestore deve assicurare l’accesso all’impianto e fornire tutta l’assistenza necessaria per lo svolgimento di qualsiasi verifica tecnica, per prelevare campioni e per raccogliere qualsiasi informazione/documentazione necessaria ai fini della corretta gestione dell’ispezione. Le modalità con cui viene condotta l’ispezione e gli elementi che durante la stessa vengono raccolti e valutati dipendono dallo specifico impianto e dalla norma di riferimento rispetto a cui il controllo viene effettuato”. Al termine dell’ispezione, proseguono gli Indirizzi in commento, o al termine di ogni giornata di ispezione qualora l’attività ispettiva si protragga su più giorni, “dovrà essere redatto un verbale di ispezione a firma di tutte le parti coinvolte. In tale documento, oltre alle evidenze emerse nel corso dell’ispezione, dovrà essere riportato anche l’elenco delle integrazioni eventualmente richieste e della documentazione acquisita”. Successivamente, “sulla base di quanto emerso durante la visita presso l’impianto, sarà redatta una relazione conclusiva dell’attività ispettiva svolta”.

Un cenno ai limiti della discrezionalità della P.A.

Il tema della discrezionalità amministrativa è già stato approfondito in un altro contributo, al quale si rinvia (Prescrizioni ambientali: qual è il limite discrezionale della P.A.?) limitandoci, in questa sede, a riportarne i concetti fondamentali.

In primis, è bene ricordare che il rischio sotteso alla discrezionalità riconosciuta all’Amministrazione (potere il cui esercizio è vincolato nel fine, cioè nell’interesse pubblico fissato dalla legge) sta di fatto nell’arbitrio nelle scelte dell’autorità, dal quale discende l’illegittimità sostanziale dell’atto.

Questo accade con maggior facilità proprio nella materia ambientale, governata da finalità preventive e precauzionali, che rischiano di sopraffare quella che è la fattibilità stessa della prescrizione dal lato dell’azienda destinataria.

E’ stata la nostra Corte di Cassazione a chiarire, esprimendo un principio generale, che l’agire precauzionale non ha l’effetto di attribuire alla P.A. una sorta di delega in bianco: “l’ampiezza delle prescrizioni, sia quelle dell’autorizzazione che quelle altrimenti imposte, non può sconfinare nell’arbitrio, sicché ove la prescrizione non sia in alcun modo ricollegabile alle esigenze di precauzione e di controllo sottese all’investitura del potere di autorizzazione in capo all’amministrazione pubblica, il provvedimento sarà affetto da eccesso di potere” ^[8].

Può, quindi, dirsi “codificato” un principio generale che, nel rispetto dell’art. 178 del D.L.vo 152/2006[9], àncora il giudizio di legittimità ad una valutazione circa la fattibilità tecnica ed economica, l’opportunità pratica e la pertinenza della misura: sono quindi la proporzionalità tra le esigenze di controllo e precauzione e la praticabilità rispetto allo svolgimento dell’attività a conferire legittimità ad una prescrizione.

Conclusioni

E’ evidente, quindi, che la normativa e le sue applicazioni concorrono a definire l’agire dell’ARPA in termini di collaborazione e buona fede, anche e specialmente per quanto riguarda i rapporti con le imprese, lo stesso dovrà, del resto, ritrovarsi nella condotta di queste ultime.

Quel che è fondamentale è che l’approccio collaborativo e trasparente da parte delle aziende non può – e non deve – essere a senso unico: oltre alla proporzione ed alla praticabilità delle prescrizioni, il personale ARPA deve sempre agire conformemente ai principi di imparzialità, trasparenza, collaborazione e buona fede, principi peraltro affermati a più riprese dalla normativa statale e dalla relativa disciplina attuativa regionale.

[1] Decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 62, Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell’articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 129 del 4 giugno 2013, in vigore dal 19 giugno 2013.

[2] Legge 28 giugno 2016, n. 132, Istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente e disciplina dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n.166 del 18 luglio 2016, in vigore dal 14 gennaio 2017.

[3] Corte Costituzionale, sentenza n. 8 del 13 gennaio 2017, Pres. Grossi – Red. Zanon.

[4] 2001/331/CE, Pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale L 118 del 27 aprile 2001.

[5] Legge 4 aprile 2012, n. 35, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, recante disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 82 del 6 aprile 2012 – Suppl. Ordinario n. 69, in vigore dal 7 aprile 2012.

[6]http://www.funzionepubblica.gov.it/sites/funzionepubblica.gov.it/files/documenti/Semplificazione/Precedenti%20semplificazioni/Linee%20guida%20Controlli_24-01-2013.pdf.

[7] Prodotto finale delle attività svolte dal Gruppo di Lavoro interagenziale “Indirizzi e prodotti per l’applicazione dell’art.25 della Legge 33/13 ai fini della semplificazione, della razionalizzazione e della trasparenza nei rapporti con le imprese e con i cittadini e per l’applicazione dell’art. 14 della Legge 35/12 (salva imprese)” – Area di attività “3 – Controlli/Tema AIA-AUA”.

Disponibile sul sito dell’ISPRA: http://www.isprambiente.gov.it/files/snpa/consiglio-federale/DOC80_CFtrasparenzanellattivitcontrolloimpreseeallegati.pdf.

[8] Cass. Pen. n. 34517 del 14 luglio 2017.

[9] Art. 178 D.L.vo 152/2006 – Principi:

“1. La gestione dei rifiuti è effettuata conformemente ai principi di precauzione, di prevenzione, di sostenibilità, di proporzionalità, di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella produzione, nella distribuzione, nell’utilizzo e nel consumo di beni da cui originano i rifiuti, nonché del principio chi inquina paga. A tale fine la gestione dei rifiuti è effettuata secondo criteri di efficacia, efficienza, economicità, trasparenza, fattibilità tecnica ed economica, nonché nel rispetto delle norme vigenti in materia di partecipazione e di accesso alle informazioni ambientali”.

Piacenza, 29 luglio 2019

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