Art. 216 comma 8-septies TUA: procedura “ultrasemplificata” per rifiuti in “Lista Verde”?

In questi giorni il tema ambientale e climatico occupa, con grande forza, il dibattito politico e sociale. Come spesso accade in simili occasioni, si sprecano le affermazioni di buoni propositi, però quasi sempre vaghi e generici, tali da destare l’impressione che ci si stia dimenticando di rispondere alla domanda più importante: “come possiamo fare?”.

Ecco, la procedura autorizzativa semplificata che verrà analizzata è invece uno dei rari casi in cui, oltre a professare l’impegno per l’effettiva transizione verso un’economia circolare, il Legislatore detta misure concrete ed operative affinché più agevolmente, con aggravi burocratici minori, i materiali possano essere sottoposti all’impiego in diversi cicli produttivi, prima di uscire definitivamente dai circuiti di produzione e utilizzo ed essere così destinati al trattamento finale.

Tuttavia, come non infrequentemente si verifica, una norma di tal genere è rimasta lettera morta, non ricevendo attenzione né dagli operatori economici, che avrebbero potuto trarne beneficio, né dalle autorità competenti in materia di rifiuti, chiamate a fornire indicazioni utili per la sua applicazione.

La norma in discorso è quella di cui all’art. 216 comma 8-septies D.Lvo n. 152/06, inserito nel citato testo di legge dal D.L n. 91/2014, di cui si offre un’esegesi, compiuta passo per passo, in conformità al principio espresso dall’art. 12 disp. prel. c.c., secondo cui “nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse (c.d. interpretazione letterale) e dalla intenzione del legislatore (c.d. interpretazione funzionale o teleologica)”.

A tal riguardo deve evidenziarsi che l’art. 13 del D.L. n. 91/2014 (il cui comma 4 ha appunto disposto l’introduzione dei commi 8-quater, 8-quinquies, 8-sexies e 8-septies all’art. 216 D.Lvo n. 152/06) riporta la seguente rubrica: “Procedure semplificate per le operazioni di bonifica e di messa in sicurezza, per la caratterizzazione dei materiali di riporto e per il recupero dei rifiuti anche radioattivi. Norme urgenti per la gestione dei rifiuti militari e per la bonifica delle aree demaniali destinate ad uso esclusivo delle forze armate. Norme urgenti per gli scarichi in mare”.

Nello stesso disposto letterale della norma in commento viene altresì esplicitato il “fine di un uso più efficiente delle risorse e di un’economia circolare che promuova ambiente e occupazione”.

Si può quindi fondatamente dedurre che il Legislatore abbia inteso prevedere, in aggiunta alla procedura semplificata per il recupero di rifiuti già prevista dall’art. 216 commi 1 e ss, una nuova procedura, ancor più semplificata e agevolante, così da stimolare maggiormente il riuso di alcune risorse e, di conseguenza, l’effettiva implementazione di sistemi di economia circolare. Pertanto, la ratio sottesa alla disposizione in esame è l’ulteriore semplificazione, limitatamente ad alcune tipologie di rifiuti, degli adempimenti procedurali richiesti per il recupero, nonché la promozione di canali di circolarità dei materiali di cui i predetti rifiuti constano.

“[…] i rifiuti individuati nella lista verde di cui al regolamento (CE) n. 1013/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006, […]”.

L’individuazione dei rifiuti interessati dalla nuova procedura “ultrasemplificata” avviene tramite rinvio all’elenco contenuto nella c.d. lista verde di cui all’allegato III al reg. (CE) n. 1013/2006. Stando al significato proprio delle parole sopra riportate, il rinvio operato dalla disposizione di cui al comma 8-septies dell’art. 216, ha ad oggetto esclusivamente le tipologie di rifiuto ricomprese nella richiamata lista verde di cui all’allegato III del reg. UE e non anche l’intera fattispecie delle spedizioni transfrontaliere, che costituisce la materia regolata dall’intero corpus normativo del citato regolamento comunitario.

Per giunta, non sembrano sussistere validi motivi per differenziare il regime giuridico applicabile al recupero delle citate tipologie di rifiuti a seconda che questi provengano da un Paese estero o da un sito collocato sul territorio nazionale, sottoponendo così al regime “ultrasemplificato” solo i rifiuti di provenienza transfrontaliera.

Una simile tesi interpretativa finisce, invero, per contrastare con la ratio della norma, ossia un uso più efficiente delle risorse e la promozione dell’ambiente e dell’occupazione lavorativa tramite l’economia circolare, in quanto il riferimento al parametro dell’efficienza e alla promozione dell’ambiente impone anzi di favorire, o perlomeno di non sfavorire, sistemi di gestione dei rifiuti in cui la distanza e i tempi di trasporto siano inferiori.

Da ultimo, una siffatta posizione è inoltre smentita da una lettura integrale e complessiva della disposizione di cui al comma 8-septies. Infatti, se essa fosse applicabile solo in caso di spedizioni transfrontaliere di rifiuti, accompagnate, anche per la tratta nazionale interna^[1], non dal formulario di identificazione (FIR), ma dal solo documento di trasporto di cui all’allegato VII, non avrebbe alcun senso la previsione, all’ultimo periodo, dell’obbligo di rispettare le norme riguardanti il formulario di identificazione (FIR).

“[…] possono essere utilizzati […]”

Ovviamente il ricorso alla procedura in parola ha carattere facoltativo, restando quindi libero l’operatore interessato di avvalersi della procedura ordinaria di cui all’art. 208 D.Lvo n. 152/06 oppure, ove possibile secondo i decreti ministeriali 5 febbraio 1998, 12 giugno 2002, n. 161 e 17 novembre 2005, n. 269, della procedura semplificata di cui all’art. 216 comma 1 e ss del medesimo decreto.

“[…] negli impianti industriali autorizzati ai sensi della disciplina dell’autorizzazione integrata ambientale di cui agli articoli 29-sexies e seguenti del presente decreto, […]”

Se dunque il campo applicativo della nuova procedura introdotta con il D.L. n. 91/2014 è circoscritto, dal punto di vista oggettivo, alle categorie di rifiuti elencate nella c.d. lista verde, dal punto di vista soggettivo è limitato agli “impianti industriali autorizzati ai sensi della disciplina dell’autorizzazione integrata ambientale di cui agli 29-sexies e seguenti del presente decreto”.

La scelta di delimitare il ricorso alla procedura “ultrasemplificata” in discorso ai soli impianti sottoposti ad AIA trova spiegazione nel fatto che la notevole semplificazione del regime amministrativo di cui al comma 8-septies riceve un’efficace compensazione nel sistema di controlli e monitoraggio in continuo correlato al provvedimento di autorizzazione integrata ambientale.

Per tale ragione deve ritenersi che l’attività di recupero di rifiuti esercitata a seguito della comunicazione trovi il suo reale fondamento autorizzativo nel provvedimento di AIA, il quale dovrebbe perciò essere indicato nel riquadro del FIR relativo agli estremi autorizzativi dell’impianto di destinazione dei rifiuti.

“[…] nel rispetto delle relative BAT References, […]”

L’art. 216 comma 8-septies fa riferimento al “rispetto del relativo BAT References”. Occorre precisare che i BAT References (BREF) o le BAT Conclusions non sono dotati di diretta efficacia cogente per i gestori di impianti sottoposti a AIA ma sono vincolanti per gli Stati membri e in particolare per le autorità competenti, limitando la loro discrezionalità nella definizione delle condizioni e delle prescrizioni autorizzative, le quali, a norma dell’art. 29-bis comma 1 D.Lvo n. 152/06, “sono definite avendo a riferimento le Conclusioni sulle BAT”.

Sicché, nonostante l’inciso “nel rispetto del relativo BAT References” sembri suggerire una diversa interpretazione, la richiesta conformità al relativo BAT References va riferita al contenuto del provvedimento di AIA emanato dall’autorità competente.

“[…] previa comunicazione […]”

Per la comunicazione di cui all’art. 216 comma 8-septies D.Lvo n. 152/06 non sembrano essere richieste forme tipiche o predefinite.

“[…] da inoltrare quarantacinque giorni prima dell’avvio dell’attività all’autorità ambientale competente. […]”

Sussiste ovviamente in capo all’operatore l’onere probatorio riguardo al rispetto dei termini fissati dalla disposizione di legge per dare inizio all’attività di recupero dei rifiuti.

“[…] In tal caso i rifiuti saranno assoggettati al rispetto alle norme riguardanti esclusivamente il trasporto dei rifiuti e il formulario di identificazione.”

Con riferimento agli adempimenti documentali inerenti alla gestione dei rifiuti, la lettera della norma si riferisce unicamente al formulario di identificazione (FIR), non contemplando affatto l’obbligo di compilazione del registro c/s per l’impianto destinatario in qualità di impresa o ente che effettua operazioni di recupero.

A parere degli scriventi, in virtù delle già illustrate finalità di particolare semplificazione che animano la disciplina in esame, un’interpretazione estensiva della stessa volta ad ampliare il ventaglio degli adempimenti documentali richiesti è contraria alla ratio della norma e, pertanto, censurabile.

Vieppiù occorre sottolineare che si tratta di norma a carattere eccezionale e derogatorio, rispetto alla quale viene in rilievo il principio giuridico in tema di interpretazione della legge espresso con il brocardo latino “ubi lex voluit dìxit, ubi noluit tacuit”, secondo cui ciò che non è scritto si presume che non sia stato voluto dal Legislatore.

Nella speranza che il presente contributo serva a porre in luce una nuova opportunità per un uso sempre più efficiente e circolare delle risorse, gli scriventi rimangono disponibili a un costruttivo confronto sull’ interpretazione della norma esaminata.

Piacenza, 1.10.2019

[1] Si ricorda il disposto di cui all’art. 193 comma 7 D.Lvo n. 152/06, a norma del quale “Il formulario di cui al presente articolo è validamente sostituito, per i rifiuti oggetto di spedizioni transfrontaliere, dai documenti previsti dalla normativa comunitaria di cui all’art. 194, anche con riguardo alla tratta percorsa su territorio nazionale”

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