Cos è l’End of Waste?

Se ne scrive, se ne discute, se ne legge, ma che cosa si intende, in sostanza, per End of Waste?
 
In sede introduttiva è bene chiarire, innanzitutto, che il termine End of Waste, tradotto in italiano in Cessazione della qualifica di rifiuto, si riferisce ad un processo di recupero eseguito su un rifiuto, al termine del quale esso perde tale qualifica per acquisire quella di prodotto.
 
Per end of waste si deve intendere, quindi, non il risultato finale bensì il processo che, concretamente, permette ad un rifiuto di tornare a svolgere un ruolo utile come prodotto.

 

Dove nasce?

 
Molto spesso in materia ambientale è l’Unione Europea la mente ideatrice di principi e concetti fondamentali, poi ripresi dai vari Legislatori membri.
Così è stato anche in questo caso.
 
Il contesto è quello della revisione della normativa europea sui rifiuti[1] contenuta nella direttiva 2006/12/CE[2], alla quale il Parlamento ed il Consiglio UE hanno provveduto adottando la direttiva 2008/98/CE del 19 novembre 2008[3], ancor oggi conosciuta come direttiva quadro in materia di rifiuti.
 
Quest’ultima direttiva pone al primo posto della scala di priorità delle modalità di gestione dei rifiuti la prevenzione e, immediatamente di seguito, la preparazione per il riutilizzo (art. 4[4]).
 
Il concetto di cessazione della qualifica di rifiuto ben si inserisce, pertanto, in queste prospettive: è sicuramente in linea con l’obiettivo di prevenzione e riutilizzo il processo di recupero che permette ad un rifiuto di tornare ad essere un prodotto.

 

Quando un rifiuto smette di essere tale?

 
A livello pratico, un rifiuto cessa di essere tale quando è stato sottoposto a un’operazione di recupero e soddisfa le precise condizioni stabilite dall’art. 6 della direttiva quadro, di seguito riportate:

1. è comunemente utilizzato per scopi specifici: si deve trattare, cioè, di prodotti diffusi, generalmente applicati in ambiti noti ed atti a svolgere funzioni conosciute e definite[5];
2. esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto: il fatto che esista un mercato dimostra che difficilmente l’oggetto derivante dal recupero sarà abbandonato;
3. la sostanza o l’oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti: l’oggetto deve, cioè, poter garantire le prestazioni richieste in concrete condizioni di utilizzo o di consumo, conformemente tanto alle norme di legge quanto alle norme tecniche relative al bene specifico;
4. l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana.

 
E’ utile, in argomento, precisare che sulla condizione b) si è pronunciata anche la Commissione UE, la quale, nella Comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo sui rifiuti e sui sottoprodotti 2007[6] chiarisce, riprendendo la giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea, che “se il materiale risulta invece avere un’utilità, cesserà di essere considerato rifiuto non appena sarà pronto ad essere riutilizzato come prodotto recuperato […] l’esistenza di contratti a lungo termine tra il detentore del materiale e gli utilizzatori successivi può indicare che il materiale oggetto del contratto sarà utilizzato e che quindi vi è certezza del riutilizzo”. Aggiunge, poi, la Commissione, che “il fatto che un fabbricante possa vendere un determinato materiale ricavandone un profitto indica una maggiore probabilità che tale materiale venga riutilizzato, anche se questo elemento non costituisce un indizio sufficiente”: l’eventuale profitto, cioè, non è di per sé indizio del riutilizzo. Non è, infatti, dirimente il valore economico del materiale (come richiedeva il precedente art. 181-bis del D.L.vo 152/2006 relativamente alle materie prime secondarie), quanto piuttosto il fatto che si possa dimostrare l’utilità dello stesso al pari di qualsiasi altro prodotto, e l’esistenza di contratti a lungo termine che siano in grado di dimostrare che il materiale sarà certamente utilizzato in modo da escluderne l’abbandono o lo smaltimento illegale[7] depone, logicamente, in tal senso.
Soddisfatte contestualmente tutte le condizioni di cui al citato art. 6, l’oggetto risultante dal processo di recupero non è più rifiuto in quanto è oggettivamente divenuto un prodotto. Si tenga presente che, con riferimento al concetto di recupero, la direttiva espressamente apre alla possibilità di qualificare come operazione di recupero anche quella di controllare i rifiuti per verificare se soddisfano i criteri volti a definire quando un rifiuto cessa di essere tale (considerando n. 22).
 
Nel recepire la direttiva 2008/98, il nostro Legislatore nazionale si è attenuto strettamente alla lettera dell’art. 40 della medesima, ai sensi del quale “gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il 12 dicembre 2010”: in anticipo di qualche giorno, è stato emanato il Decreto Legislativo 3 dicembre 2010, n. 205[8].
Suo tramite, la normativa italiana in materia di ambiente, che trova riferimento nel Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152[9], si è arricchita di una nuova disposizione ad hoc: l’art. 184-ter, rubricato “Cessazione della qualifica di rifiuto”.
 
La norma riprende, letteralmente, le condizioni di cui sopra e aggiunge, al comma 2, che “l’operazione di recupero può consistere semplicemente nel controllare i rifiuti per verificare se soddisfano i criteri elaborati conformemente alle predette condizioni”, conformandosi a quanto già suggerito dal Legislatore comunitario. Ciò significa, in pratica, che il controllo effettuato su un materiale qualificato come rifiuto che sia volto a verificarne le caratteristiche affinché esso possa cessare di essere tale è un’operazione di recupero a tutti gli effetti e necessita, in quanto tale, di essere autorizzata secondo le procedure previste dalla Parte Quarta del citato D.L.vo 152/2006[10].

 

End of Waste e materie prime secondarie: quali differenze?

 
Prima dell’introduzione del citato art. 184-ter, il fine vita del rifiuto è stato a lungo identificato nella categoria delle materie prime secondarie (MPS), escluse dal regime dei rifiuti, ai sensi del precedente art. 181-bis (poi sostituito dal 184-ter), sia che si trattasse di quelle derivanti da attività di recupero individuate dagli appositi decreti (D.M. 5 febbraio 1998; D.M. 12 giugno 2002, n. 161; D.M. 17 novembre 2005, n. 269), sia che si trattasse di quelle individuate tramite procedure autorizzative ordinarie[11].
Concetti quali quello di materie prime secondarie e materie secondarie si ricollegavano all’effettivo reimpiego del materiale, in assenza del quale esse tornavano a dover essere qualificate come rifiuti. Ciò posto, alla luce delle novità apportate dall’art. 184-ter, ora tali concetti devono ritenersi sostanzialmente sostituiti con quello di end of waste. E’, quindi, meglio riferirsi esclusivamente a due categorie: ciò che è rifiuto e ciò che non lo è più, ossia quel materiale che in seguito ad un processo di recupero è oggettivamente divenuto un prodotto ai sensi del citato art. 184-ter.
 
Ciò che rimane costante nei predetti concetti è la sottoposizione del rifiuto ad un’operazione di recupero affinché possa assumere la qualifica di cessato rifiuto, intesa quale operazione di trasformazione il cui principale risultato è quello di permettere al rifiuto di svolgere un ruolo utile, sostituendo altri materiali che sarebbero altrimenti utilizzati per assolvere ad una particolare funzione all’interno dell’impianto o nell’economia in generale[12].

 

Quali criteri determinano la cessazione della qualifica di rifiuto?

 
Nell’introdurre il concetto in esame, il Legislatore comunitario ha specificato che “se non sono stati stabiliti criteri a livello comunitario in conformità della procedura di cui ai paragrafi 1 e 2, gli Stati membri possono decidere, caso per caso, se un determinato rifiuto abbia cessato di essere tale tenendo conto della giurisprudenza applicabile” (art. 6, comma 4). Si tratta, dunque, di criteri che operano quali prescrizioni volte ad assicurare che determinate operazioni di recupero conducano effettivamente a generare prodotti[13].
E’ il caso, ad esempio, del regolamento 333/2011 relativo a rottami di ferro, acciaio e alluminio, del regolamento 1179/2012 sui rottami di vetro e del regolamento 715/2013 sui rottami di rame.
 
Il nostro Legislatore nazionale ha recepito tale disposizione stabilendo, al comma 2, che “i criteri di cui al comma 1 sono adottati in conformità a quanto stabilito dalla disciplina comunitaria ovvero, in mancanza di criteri comunitari, caso per caso per specifiche tipologie di rifiuto attraverso uno o più decreti del Ministro dell’ambiente […]”: l’intervento nazionale è giustificato, quindi, solo in assenza di criteri di matrice comunitaria e per particolari tipologie di rifiuti[14].
Nelle more dell’adozione di tali decreti, specifica il comma 3, “continuano ad applicarsi le disposizioni di cui ai decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio in data 5 febbraio 1998 [per i rifiuti non pericolosi] 12 giugno 2002, n. 161 [per i rifiuti pericolosi], e 17 novembre 2005, n. 269 [per i rifiuti pericolosi provenienti dalle navi] […]”.
 
Per la precisione, finora la disciplina nazionale della cessazione della qualifica di rifiuto è costituita esclusivamente dal D.M. 14 Febbraio 2013, n. 22[15], il “Regolamento recante disciplina della cessazione della qualifica di rifiuto di determinate tipologie di combustibili solidi secondari (CSS)”[16].
La normativa nazionale sulla cessazione della qualifica di rifiuto fa capo, pertanto, all’art. 184-ter del D.L.vo 152/2006, in via generale, a quest’ultimo decreto, relativamente a determinati CSS, ed ai tre decreti di cui al comma 3, relativi alle attività di recupero di rifiuti esercitate ricorrendo alle procedure semplificate di autorizzazione, oggi ricomprese nell’Autorizzazione Unica Ambientale.

Possono le Regioni definire criteri End of Waste caso per caso?

Mentre i tre decreti riguardano le attività di recupero di rifiuti esercitate ricorrendo alle procedure semplificate di autorizzazione, oggi ricomprese nell’Autorizzazione Unica Ambientale, il medesimo comma 3 richiama anche il D.L. 172/2008[17], precisamente il suo art. 9-bis, comma 1, lett. a)[18].
Questa norma, come precisato dallo stesso Ministero dell’Ambiente con nota del 1° luglio 2016, prot. n. 10045, attribuisce alle Autorità competenti al rilascio di provvedimenti autorizzativi relativi all’esercizio di impianti di gestione dei rifiuti la possibilità di definire, sempre nel rispetto delle predette condizioni previste dall’articolo 184-ter, i criteri di cessazione della qualifica di rifiuto per il singolo impianto.
Di diverso avviso, però, è il Consiglio di Stato.
 
A poche settimane dal Convegno sulla Circular Economy e le Direttive europee appena approvate in materia, tenutosi presso l’Auditorium del Ministero dell’Ambiente, viene emanata una sentenza che rischia di frenare, ma meglio sarebbe dire “inchiodare”, l’ascesa verso gli obiettivi, indicati come prioritari da tutte le recenti norme ambientali dell’Unione Europea, in quella sede richiamati e che dovrebbero tracciare il futuro della filiera della gestione dei rifiuti.
 
Parliamo dell’ormai nota sentenza n. 1229 del 28 febbraio 2018, con la quale il Consiglio di Stato, richiamando la citata Direttiva quadro sui rifiuti (2008/98/CE), l’art. 6 in particolare, interpreta riservando in via esclusiva allo Stato la possibilità di determinare i criteri di dettaglio che, in assenza di Regolamenti europei, consentono di dimostrare il rispetto delle quattro condizioni indispensabili per la realizzazione dell’end of waste, la cessazione della qualifica di rifiuto o, in altri termini, la generazione di prodotti o di materie prime a seguito di operazioni complete di recupero dei rifiuti di cui all’art. 184-ter del D.L.vo 152/2006.
 
Il Consiglio di Stato esclude, espressamente, “un potere di declassificazione ex novo in sede di rilascio di nuove autorizzazioni”, aggiungendo che “né, d’altra parte, un potere così conformato potrebbe essere ritenuto conforme al quadro normativo di livello comunitario e costituzionale”.
Il risultato è presto detto: quando scadranno le autorizzazioni degli impianti di recupero (con l’eccezione di quelli che beneficiano delle “procedure semplificate di cui all’art. 216 del D.L.vo 152/2006), si avrà, come diretta conseguenza di questa sentenza, un parziale blocco delle attività di recupero di rifiuti (per un approfondimento, leggi il commento di Paolo Pipere “End of Waste: sempre più difficoltà per il riciclo rifiuti!“; qui, invece, la posizione di Unicircular, l’Unione delle imprese dell’economia circolare).
 
Info e approfondimenti: formazione@tuttoambiente.it – 0523.315305
Piacenza, 13.03.2018
Note

[1] Sollecitata, peraltro, nella Decisione 1600/2002/CE, istitutiva del VI Programma comunitario d’azione in materia di ambiente, con particolare attenzione sulla necessità di chiarire la distinzione tra ciò che è rifiuto e ciò che non lo è.

[2] Direttiva 2006/12/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 5 aprile 2006 relativa ai rifiuti, pubblicata sulla GUUE l 114/9 del 27 aprile 2006, abrogata dalla direttiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008.

[3] Direttiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive, pubblicata sulla GUUE L 313/3 del 22 novembre 2018 e in vigore dal 12 dicembre 2008.

[4] Articolo 4 della direttiva 2008/98 – Gerarchia dei rifiuti:

“1. La seguente gerarchia dei rifiuti si applica quale ordine di priorità della normativa e della politica in materia di prevenzione e gestione dei rifiuti:

1. a) prevenzione;
2. b) preparazione per il riutilizzo;
3. c) riciclaggio;
4. d) recupero di altro tipo, per esempio il recupero di energia; e
5. e) smaltimento […]”.

[5] Così S. Maglia – P. Pipere – L. Prati – L. Benedusi, “Gestione Ambientale – manuale operativo”, edizioni Tuttoambiente, 2017, pag. 218 e ss.

[6] COM(2007)59, del 21 febbraio 2007.

[7] Così S. Maglia, “La gestione dei rifiuti dalla A alla Z – 465 problemi, 465 soluzioni”, V ed., Edizioni Tuttoambiente, 2018, pag. 113.

[8] Disposizioni di attuazione della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive, pubblicato sul Supplemento Ordinario n. 269 alla GU n. 288 del 10 dicembre 2010 e in vigore dal 25 dicembre 2010.

[9] Norme in materia ambientale, pubblicato sul Supplemento ordinario n. 96 alla GU n. 88 del 14 aprile 2006, in vigore dal 29 aprile 2006, ad eccezione delle disposizioni della Parte seconda che sono entrate in vigore il 12 agosto 2006.

[10] Così, ad esempio, Cass. Pen. Sez. III, n. 40789 del 2 ottobre 2014 e Cass. Pen. n. 19211 del 21 aprile 2007.

[11] Così S. Maglia, “La gestione dei rifiuti dalla A alla Z – 465 problemi, 465 soluzioni”, V ed., Edizioni Tuttoambiente, 2018, pag. 110 e “La Corte di Cassazione in materia di EoW conferma l’applicazione dei decreti ministeriali esistenti”, pubblicato su www.tuttoambiente.it.

[12] Così Cass. Pen. n. 19211 del 21 aprile 2007.

[13] Si segnala, per un approfondimento, S. MAGLIA – P. PIPERE – L. PRATI – L. BENEDUSI, “Gestione Ambientale – manuale operativo”, edizioni Tuttoambiente, 2017, pag. 220 e ss.

[14] In argomento, S. Maglia, “Quali sono i trattamenti in base ai quali un rifiuto cessa di essere tale?”, pubblicato su www.tuttoambiente.it.

[15] Pubblicato sulla GU n. 62 del 14 marzo 2013.

[16] Così P. Pipere, End of Waste: sempre più difficoltà per il riciclo rifiuti!, pubblicato su www.tuttoambiente.it.

[17] Decreto-legge 6 novembre 2008, n. 172, Misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania, nonché misure urgenti di tutela ambientale, pubblicato sulla GU n. 260 del 6 novembre 2008, convertito, con modificazioni, dalla Legge 210/2008.

[18] Art. 9-bis dalla Legge 210/2008 – Altre misure urgenti di tutela ambientale:

“1. Allo scopo di fronteggiare il fenomeno dell’illecito abbandono di rifiuti e di evitare l’espandersi dello stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti sul territorio nazionale, si applicano le seguenti disposizioni dirette a superare, nell’immediato, le difficoltà riscontrate dagli operatori del settore del recupero dei rifiuti nell’applicazione del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, come modificato dal decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4:

1. a) fino alla data di entrata in vigore del decreto di cui all’articolo 181-bis, comma 2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, le caratteristiche dei materiali di cui al citato comma 2 si considerano altresì conformi alle autorizzazioni rilasciate ai sensi degli articoli 208, 209 e 210 del medesimo decreto legislativo n. 152 del 2006, e successive modificazioni, e del decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59 […]”.

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