Decreto legge 10 dicembre 2013, n. 136 in tema di emergenze ambientali

1. Finalità
Nella G.U del 10 dicembre 2013 è pubblicato il Decreto legge governativo, contenente:
“Disposizioni urgenti dirette a fronteggiare emergenze ambientali e industriali ed a favorire lo sviluppo delle aree interessate”.
Come risulta dal titolo, dal preambolo e dall’oggetto si tratta di un provvedimento ( che è ora all’esame del Parlamento con possibilità di qualche auspicato miglioramento) che nasce in un contesto di risposta istituzionale parziale e, a nostro avviso, non adeguata.
Ci si muove, infatti, ancora ‘a valle’ nella logica della “urgenza” e della “emergenza” , senza toccare, in modo strutturale, le cause di fenomeni “di estrema gravità sanitaria, ambientale, economica e della legalità”, come pur si legge nelle premesse.
Il concetto di “emergenza” viene esteso dal tradizionale ambito della gestione dei rifiuti (o meglio dalla non gestione), a quello di imprese di interesse strategico nazionale, compresa l’Ilva di Taranto e, perfino, ad interi territori agricoli per garantire la sicurezza agroalimentare.
L’occasione, in questo ultimo caso, è offerta dal fenomeno della combustione di rifiuti, che si vuole contrastare, introducendo un nuovo reato non contravvenzionale, punito con la reclusione:
“Combustione illecita di rifiuti “ (art.256 bis, inserito nel D.L. 3 aprile 2006 n.152).
2. Garantire la sicurezza agroalimentare in Campania
-Ambito spaziale
L’articolo 1 riguarda i terreni della Regione Campania destinati all’agricoltura.
L’ambito spaziale è l’intera Regione Campania, con tutte le sue Province: le Province di Caserta e di Napoli, non menzionate, di fatto avranno la priorità sugli interventi urgenti diretti a garantire “la sicurezza agroalimentare”.
-Riconoscimento implicito del fallimento del c.d. sistema emergenziale per i rifiuti
Siamo giunti, dopo anni di malgoverno del c.d. sistema emergenziale dei rifiuti inaugurato proprio a Napoli negli anni 80’ a doverci preoccupare della salute e sicurezza agroalimentare, poiché il cancro dell’inquinamento ha toccato suolo, sottosuolo e falde, ossia la struttura di base delle produzioni agricole di ortaggi e frutta un tempo rinomati e fiorenti, con enorme danno economico, diretto e indiretto(spese per le bonifiche).
-Strumenti conoscitivi di mappatura e telerilevamento
Il Decreto legge, che sul punto non sembra brillare per chiarezza, si affida ad alcuni strumenti conoscitivi: indagini tecniche di mappatura e telerilevamento, da realizzare secondo le linee stabilite da una Direttiva governativa, da adottare entro 15 giorni, d’intesa con la Regione Campania.
-Soggetti coinvolti
La mappatura dovrà essere realizzata da alcuni enti tecnici e scientifici nazionali e regionali (Consiglio per la ricerca e sperimentazione, in agricoltura; Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale; Istituto superiore di Sanità; Agenzia regionale per la protezione ambientale), che già avrebbero dovuto attivarsi in base alle loro competenze istituzionali se intesa in senso non burocratico, ma legata al territorio.
– Altri soggetti istituzionali
È significativo il richiamo alla possibile (a nostro avviso necessaria) collaborazione di altri enti, come Nucleo ecologico dei Carabinieri; Corpo Forestale dello Stato; Comando Carabinieri politiche agricole e alimentari; Ispettorato centrale tutela della qualità e della repressione frodi dei prodotti alimentari dell’Istituto superiore di Sanità; Agenzia per le erogazioni in agricoltura; Agenzia per l’Italia digitale; Istituto geografico militare e di altri organismi scientifici pubblici nazionali e regionali.
-Tempi previsti
Nell’arco di sei mesi dovrà essere realizzata la Mappatura , con indicazione dei terreni “che non possono essere destinati alla produzione agroalimentare, e dovrà contestualmente essere avanzata una Proposta di Bonifica”.
-Modello di governance proposto
L’articolo 2 (a nostro avviso discutibile, perché rischia di appesantire la struttura centrale di “governance”, che dovrebbe essere rapida e flessibile) poiché parla di “azioni e interventi di monitoraggio, concetti già in parte ricompresi sulla mappatura.
Il monitoraggio in senso dinamico è certo necessario, ma la mappatura se non burocratica presuppone un insieme di conoscenze tecniche reali sulla situazione dei luoghi e le potenzialità di recupero.
In ogni caso il decreto prevede la seguente struttura:
a) un Comitato di Ministri, presso la Presidenza del Consiglio, ché dà gli indirizzi politici generali.
b) una Commissione interministeriale (integrata della Regione Campania), per fortuna non retribuita;
c) una segreteria.
-Programma straordinario per le bonifiche
Gli strumenti previsti sul piano operativo prevedono un Programma straordinario ed urgente per la bonifica dei siti e la rivitalizzazione economica dei territori.
-Risorse pubbliche scarse e vaghe
Poiché il principio ‘chi inquina paga’ non può operare quando il danno ambientale sia diffuso e vasto e sia già stato prodotto per l’azione, delittuosa o meno, di un gran numero di soggetti in un lungo arco temporale, diventa importante verificare su quali risorse economiche pubbliche si fonda il Programma previsto.
Le indicazioni del Decreto al riguardo sono deludenti e generiche (“risorse che saranno disponibili a seguito della riprogrammazione del Piano di azione e coesione Regione Campania”; “eventuali ulteriori risorse… nell’ambito dei fondi strutturali Europei”), sicché, al di la delle buone intenzioni e delle operazioni di immagine la situazione complessiva rischia di aggravarsi dato il carattere dinamico integrato e qualitativamente peggiorativo del danno ambientale se non rimosso alla radice tempestivamente.
-Assenza di un ruolo sociale e di un ruolo dei contadini interessati.
Nel Decreto non si fa menzione delle persone e delle formazioni sociali ai fini della informazione, partecipazione ed accesso.
Questo è importante anche in relazione ai tempi e modi delle bonifiche, e per acquisire conoscenze dirette.
Anche i soggetti economici privati che occupano il territorio devono essere valorizzati e non solo consentire l’accesso ai loro fondi per le necessarie verifiche tecniche, con l’ausilio delle forze dell’ordine.
La distinzione ad esempio tra produzioni agroalimentari e non, e la distinzione in tipologie, non possono ignorare anche i soggetti economici coinvolti i quali non possono essere confusi in modo generalizzato con criminali ed ecomafie.
3. Sistema sanzionatorio rinforzato.
Qualche aspetto positivo si riscontra nel sistema sanzionatorio nel senso di un suo rafforzamento sia pure parziale.
Come è noto in tema di rifiuti esiste un apparato sanzionatorio incentrato su alcune contravvenzioni:
–abbandono dei rifiuti artt. 192 225 256 T.U.A.
–attività di gestione di rifiuti non autorizzata art. 256 T.U.A. consistente in più ipotesi come: assenza di autorizzazioni; mancata osservanza delle prescrizioni e soprattutto discarica abusiva;
–violazione degli obblighi di comunicazione, tenuta di registri obbligatori e formulari art.258 T.U.A.;
–traffico illecito di rifiuti art. 259 T.U.A.
L’unico reato nella forma di delitto è costituito da:
–attività organizzata per il traffico illecito di rifiuti. Art. 260 T.U.A.
Sono previste altresì alcune sanzioni accessorie amministrative, economicamente efficaci come la confisca.
Ora il nuovo decreto aggiunge una nuova ipotesi di reato nella forma di un delitto:
Combustione illecita di rifiuti (art. 256 bis.)
“Salvo che il fatto costituisca più grave reato , chiunque appicca il fuoco a rifiuti abbandonati, ovvero depositati in maniera incontrollata in aree non autorizzate è punito con la reclusione da 2 a 5 anni. Nel caso in cui sia appiccato il fuoco a rifiuti pericolosi, si applica la pena della reclusione da tre a sei anni”.
Si tratta di un delitto che consente ora una maggiore operatività procedimentale (Es. intercettazioni) ed afflittività (misure cautelari e reclusione con pene adeguate in caso di condanna).
Autore del reato può essere chiunque, compreso naturalmente anche lo stesso soggetto che abbandona o depositi rifiuti in modo irregolare in vista della loro combustione sul posto.
La condotta consiste nella combustione di rifiuti abbandonati o depositati in modo incontrollato in aree non autorizzare e non riguarda certamente il piccolo rogo tradizionale di residui dell’attività agricola da parte del contadino.
Il delitto è punibile a titolo di dolo e, a nostro avviso, anche a titolo di colpa.
Sono previsti alcuni aumenti di pena se l’autore appartiene ad una impresa o svolge attività organizzata per la combustione illegale oppure i roghi avvengano su aree soggette a speciale regime emergenziale ex l. 225/92.
La nuova figura di reato è certamente opportuna e contempla anche la confisca dei mezzi di trasporto e dell’area oggetto dell’illecito.
Deve precisarsi che il reato nuovo riguarda tutto il Paese e non solo la Campania.
In questa Regione, colpita in modo particolare da fenomeni di camorra e mafia, i prefetti sono autorizzati ad avvalersi delle forze armate per contrastare il fenomeno. Bruciare i rifiuti per le forze del male significa creare le basi per ulteriori trasporti e per ulteriori roghi.
Rimane aperto il problema di una modifica più radicale di tutto il sistema sanzionatorio nella materia ambientale ed anche nella materia dei rifiuti.
Occorre adeguarsi in modo non solo formale ma effettivo alle due direttive comunitarie che si riferiscono al danno ambientale (2004/35/CE) e ai reati ambientali (2008/99/CE).
È tutto il sistema italiano di contrasto ai reati ambientali che deve evolvere verso sanzioni efficaci, proporzionali e dissuasive per una tutela sostanziale del valore ambiente sul territorio, non essendo sufficiente ormai punire soltanto con contravvenzioni di scarso peso afflittivo le semplici condotte di carenza o inosservanza delle autorizzazioni amministrative.
Il sistema penale deve colpire i soggetti che danneggiano l’ambiente o mettono in grave pericolo l’ambiente stesso e naturalmente alle sanzioni penali devono accompagnarsi sanzioni civili ed amministrative: la pubblica amministrazione non può limitarsi soltanto a dare o meno autorizzazioni, ma deve controllare il territorio ed in modo continuo coloro che svolgono attività economica potenzialmente dannosa per l’ambiente.
4. Raccordo magistratura inquirente e P.A.
È certamente positivo che per i reati previsti dal D.Lgvo 152 2006, il P.M. che esercita l’azione penale sia tenuto ad informare le P.A. competenti, Ministeri e Regioni. Questo dovere esisteva già sul piano deontologico ma i pubblici Ministeri spesso si muovevano secondo una logica chiusa ed autoreferenziale. Ora il Decreto emanato intende favorire una collaborazione più efficace tra pubbliche amministrazioni e autorità giudiziarie per contrastare fenomeni divenuti allarmanti, che non solo danneggiano l’economia ma minacciano la salute della collettività.
La combustione illecita di rifiuti, quale nuovo reato, è stata una felice occasione per introdurre un modello diverso di collaborazione e reciproco rispetto tra P.A. e Magistratura.
5. Proroga del regime emergenziale in Campania
La proroga del regime emergenziale e commissariale in Campania è fissata fino al 31 dicembre 2015 ai sensi dell’art. 5 del nuovo Decreto legge. Si tratta di una scelta obbiettivamente molto discutibile.
Il regime emergenziale infatti, criticato a parole da più parte con il nuovo rinvio di ben due anni rischia di diventare strutturale e permanente, sicché può essere superato solo se dall’esterno del nostro paese interviene con forza l’U.E.
Un regime emergenziale in Campania che dura da oltre 25 anni, certamente confligge con il sistema comunitario ma appare a nostro avviso anche di dubbia legittimità costituzionale, perché spoglia di fatto gli organi responsabili Regionali e Nazionali delle loro competenze.
La base legale è stata trovata curiosamente e scorrettamente nella legge sulla protezione civile n. 225/92 che riguarda, come è noto, eventi imprevedibili come frane e terremoti e non certamente i rifiuti che sono ben noti a colui che li produce e ha l’obbligo di smaltirli secondo le regole di legge.
Si creano inoltre centri di potere opaco dove operano sempre gli stessi soggetti in violazione del regime di libera concorrenza e di fatto si favorisce la mafia e la camorra.
In Campania , per esperienza diretta anche di chi scrive si è dovuto lottare per evitare la costruzioni di mega discariche nella zona di Paestum e nella Valle del Diano, costruzioni che venivano giustificate da un preteso regime emergenziale e che per fortuna non si sono più realizzate.
In provincia di Salerno queste operazioni sono state fermate con successo, lo stesso non è avvenuto a Napoli, nella Provincia di Napoli e di Caserta per precise responsabilità politiche e istituzionali non adeguatamente chiarite.
Il sistema socio economico e la connivenza politico amministrativa con soggetti economici non solo del sud ha cercato successivamente di orientarsi verso meccanismi di attesa costituiti dalla costruzione , allestimento e sistemazione in spazi più o meno lontani di milioni di ecoballe.
Che senso economico ha ammassare immense quantità di rifiuti?
Non è più opportuno provvedere subito al loro smaltimento favorendo i meccanismi tecnologici che il mercato già mette a disposizione come avviene in altri Paesi?
Perché opporsi a queste scelte?
E chi sta dietro le proteste, se non la mafia e la camorra, interessate al perpetuarsi del cosiddetto regime emergenziale?
Il sistema emergenziale è fallito non solo sul piano culturale e istituzionale, ma nella realtà economica.
Costruire inceneritori a norma, secondo le migliori tecnologie e in tempi rapidi è possibile contrastando in questo modo la mafia interessata a lucrare sulla situazione attuale:
Milioni di ecoballe che stazionano ancora su vaste aree della Campania devono essere smaltite al più presto contrastando la demagogia e il fondamentalismo ‘progressista’ che accetta addirittura il trasferimento all’estero dei rifiuti a spese dell’intera collettività nazionale.
Nel D.L in esame di questo non si parla, anzi vi è un generico rinvio di ben due anni del regime commissariale ed emergenziale !
E questo rischia di sfuggire alla pubblica opinione.
6. Estensione del regime emergenziale anche al dissesto idrogeologico
L’art. 6 del Decreto estende la possibilità del commissariamento anche alla materia delicata del dissesto idrogeologico. I commissari in quanto figura amministrativa non sono in discussione ma devono essere utilizzati solo in casi estremi e limitati nel tempo perché deve operare la pubblica amministrazione secondo gli strumenti ordinari, con competenze e indipendenze.
In Italia la pubblica amministrazione non gode di una autorevole funzione indipendente come avviene in altri Paesi e perciò si accetta una sorte di delega di responsabilità a commissari esterni (anche se provenienti dalla pubblica amministrazione). Sono i meccanismi amministrativi ordinari che devono controllare il territorio e prevenire il dissesto idrogeologico. È la pubblica amministrazione che deve fermare la cementificazione del territorio e disporre il rispetto delle regole per prevenire il dissesto idrogeologico del Paese.
La nomina di commissari solo in apparenza risolve i problemi ma in realtà li aggrava sul piano procedimentale della correttezza amministrativa e del rapporto con le popolazioni interessate che vengono tagliate fuori di fatto dalle scelte più delicate relative al suolo, al territorio e all’uso delle risorse comuni.
7. Commissariamento straordinario di imprese di interesse strategico nazionale
Nuove disposizioni urgenti a tutela dell’ambiente, della salute e del lavoro nell’esercizio di imprese di interesse strategico nazionale sono state adottate con il D.L 4 giugno 2013 n. 61 (G.U Sede generale n 129 del 4 giugno 2013 convertito nella legge 3 agosto 2013 n. 89).
Il Decreto legge in esame introduce delle modifiche ed integrazioni a questo provvedimento in termini generali e quindi a livello nazionale.
Il Commissariamento straordinario costituisce uno strumento legittimo del Governo , ove ricorrano due condizioni:
a) che l’impresa abbia un interesse strategico nazionale, secondo l’art. 1 D.L n. 2007/2012 e legge di conversione 231/2012.
b) che l’impresa sia inadempiente alle prescrizioni dell’AIA (autorizzazione Integrata Ambientale) e che da ciò derivi un pericolo rilevante per l’ambiente e la salute delle persone.
Nel nuovo provvedimento si dice che il Piano delle misure e attività di tutela ambientale e sanitarie deve essere pubblico e deve essere conforme all’AIA.
Il Piano a cura del Ministro dell’Ambiente, del Territorio e del Mare deve essere approvato entro il 28 febbraio 2014, anche se non pervengano tempestivamente i pareri richiesti del commissario straordinario e della Regione. Come si vede si cerca di accelerare sui tempi. Il Decreto cerca anche di semplificare il procedimento con un’unica Conferenza dei Servizi.
Ove si passi al merito, cioè alla sostanza, il Piano può essere approvato dal Ministro se la qualità dell’aria nella zona esterna dello stabilimento non sia peggiorata rispetto all’inizio della gestione commissariale e se almeno il 70% delle prescrizioni dell’AIA siano state ottemperate.
Si lascia dunque un notevole margine di discrezionalità ai commissari.
Va aggiunto che non si applicano ai commissari le sanzioni per atti imputabili alla gestione precedente e questo è conforme ad equità e giustizia. Al Commissario Straordinario sono trasferite le somme sottoposte a sequestro penale e le somme dovute in caso di condanna del titolare dell’Impresa, onde favorire il risanamento dell’Impresa di interesse strategico.
Queste norme che ubbidiscono a criteri di accelerazione, semplificazione e distinzione delle responsabilità sono nel complesso ragionevoli, pur nelle critiche generali che si sono già avanzate sul sistema emergenziale.
È importante conoscere quante sono le imprese di interesse strategico, come sono distribuite sul territorio nazionale, quali tipologie di attività economica svolgono, quali cause abbiano determinato le situazioni di crisi e farsi un’idea precisa della utilità di un commissariamento.
Il commissariamento non può costituire una valvola finale per coprire responsabilità tecniche ed economiche dei soggetti interessati.
8. Ilva di Taranto
La vicenda dell’Ilva di Taranto è nota. Essa è emblematica dell’assenza di una politica economica ambientale di reale prevenzione e controllo sia da parte del Governo che della Regione competente.
L’Ilva opera da molti anni ed i problemi di inquinamento erano ben noti.
Si è atteso che la situazione divenisse difficile e drammatica sul piano ambientale e sanitario per far esplodere un conflitto fra esigenze economiche e protezione del lavoro ben note in precedenza.
Si è evidenziato alla fine un dilemma: porre fine all’esperienza produttiva e lavorativa chiudendo l’Ilva, oppure trovare una soluzione di compromesso nel senso di assicurare la continuità produttiva garantendo la sostenibilità complessiva economica, sociale ed ambientale.
Il Governo è intervenuto con 5 decreti (Ministri Prestigiacomo, Clini e Orlando) a partire dal 2010 giustamente rivendicando un suo ruolo autonomo di ‘governance’ politico amministrativo integrativo di quello distinto e autonomo del giudice penale.
Ad avviso di chi scrive il ruolo del giudice che riguarda eventuali reati commessi da singole persone non può né deve escludere il Governo e le pubbliche amministrazioni in relazione a fenomeni sociali complessi che richiedono una soluzione che concili interessi pubblici divergenti nel segno della sostenibilità ambientale economica e sociale.
Il diritto umano all’ambiente, nella dimensione procedimentale va egualmente garantito perché la ‘governance’ avvenga in modo democratico e trasparente: i diritti di informazione, partecipazione ed accesso devono poter essere esercitati proprio per accertare la verità, quale essa sia.
La tutela della salute va assicurata in maniera reale,non ideologica e fondamentalista e soprattutto con interventi non separati, da parte dei soli giudici, secondo uno sforzo collettivo e una logica di governance. Se si constata insieme una assoluta drammaticità globale della situazione della salute, l’unica alternativa è la chiusura dello stabilimento. Ma se esistono veramente possibilità di prosecuzione dell’attività operando contestualmente il risanamento, occorre assecondare l’azione del Governo in questa direzione.
Che senso ha sequestrare merci già prodotte dall’impresa e destinate alla vendita con un provvedimento sproporzionato e non pertinente?
Che senso ha escludere che possano essere applicate da subito nuove tecnologie che possano rendere possibile una prosecuzione pro quota del processo produttivo con contestuale e contemporaneo impegno di bonifica dell’area interessata dell’Ilva?
Il destino giudiziario del singolo imprenditore con eventuale condanna penale, deve comportare automaticamente anche la morte dell’impresa se esiste un interesse pubblico alla continuità della vita dell’impresa e se questo è possibile in conformità alla legge?
In conclusione si auspica che la soluzione prescelta dal Governo sia proseguita e portata al più presto ad una conclusione favorevole.

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