Emissioni odorigene: nuova disciplina ad hoc

Finalmente un riferimento agli odori nella normativa nazionale in materia di ambiente.

Gli odori, pur rappresentando uno degli impatti ambientali più importanti, in ragione della loro notevole ricaduta sulla qualità della vita dei soggetti esposti, non erano normati a livello nazionale: è stato il Governo, su delega del Parlamento, ad introdurre nel D.L.vo 152/2006[1] (anche conosciuto come Testo Unico Ambientale, qui il provvedimento: D.L.vo 152/2006) una disposizione dedicata alle emissioni odorigene.

Questa novità fa parte di una lunga serie di aggiornamenti in materia di emissioni in atmosfera, che hanno ridisegnato la Parte Quinta del decreto citato, introdotti ad opera del D.L.vo 183/2017[2] (qui il testo), il provvedimento attuativo delle coordinate e dei principi contenuti nella direttiva 2015/2193[3], relativa alla limitazione delle emissioni di taluni inquinanti originati da impianti di combustione di media grandezza, indipendentemente dal tipo di combustibile utilizzato.

La direttiva stabilisce norme per il controllo delle emissioni nell’aria di biossido di zolfo (SO₂), ossidi di azoto (NOx) e polveri da impianti di combustione medi, nonché per il monitoraggio delle emissioni di monossido di carbonio.

Il suo testo, però, nulla dice circa l’introduzione di una disciplina relativa agli odori: è stato il nostro Legislatore a formulare, a riguardo, un preciso impegno nei confronti del Governo.

Art. 272-bis: la nuova disciplina

Così, dal 19 dicembre 2017, data di entrata in vigore del decreto attuativo (nonché termine ultimo di recepimento fissato dalla direttiva), vige nel nostro “Testo Unico Ambientale” il nuovo art. 272-bis, che così recita:

“1. La normativa regionale o le autorizzazioni possono prevedere misure per la prevenzione e la limitazione delle emissioni odorigene degli stabilimenti di cui al presente titolo. Tali misure possono anche includere, ove opportuno, alla luce delle caratteristiche degli impianti e delle attività presenti nello stabilimento e delle caratteristiche della zona interessata, e fermo restando, in caso di disciplina regionale, il potere delle autorizzazioni di stabilire valori limite più severi con le modalità previste all’articolo 271:

a) valori limite di emissione espressi in concentrazione (mg/Nm³) per le sostanze odorigene;
b) prescrizioni impiantistiche e gestionali e criteri localizzativi per impianti e per attività aventi un potenziale impatto odorigeno, incluso l’obbligo di attuazione di piani di contenimento;
c) procedure volte a definire, nell’ambito del procedimento autorizzativo, criteri localizzativi in funzione della presenza di ricettori sensibili nell’intorno dello stabilimento;
d) criteri e procedure volti a definire, nell’ambito del procedimento autorizzativo, portate massime o concentrazioni massime di emissione odorigena espresse in unità odorimetriche (ouE/m³ o ouE/s) per le fonti di emissioni odorigene dello stabilimento;
e) specifiche portate massime o concentrazioni massime di emissione odorigena espresse in unità odorimetriche (ouE/m³ o ouE/s) per le fonti di emissioni odorigene dello stabilimento.
2. Il Coordinamento previsto dall’articolo 20 del decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 155, può elaborare indirizzi in relazione alle misure previste dal presente articolo. Attraverso l’integrazione dell’allegato I alla Parte Quinta, con le modalità previste dall’articolo 281, comma 6, possono essere previsti, anche sulla base dei lavori del Coordinamento, valori limite e prescrizioni per la prevenzione e la limitazione delle emissioni odorigene degli stabilimenti di cui al presente titolo, inclusa la definizione di metodi di monitoraggio e di determinazione degli impatti

.”

Come si può vedere, la nuova norma introduce una specifica possibilità per la normativa regionale e per le Autorità Competenti, in sede di autorizzazione, di prevedere misure di prevenzione e limitazione appositamente definite per le emissioni odorigene.

In questo modo, l’intervento operato dal D.L.vo 183/2017 non fa che razionalizzare ed ufficializzare una serie di poteri già previsti dalle leggi regionali.

Questo in quanto l’assenza, nella legislazione nazionale, di una normativa dedicata agli odori ha consentito il proliferarsi, nel tempo, di provvedimenti regionali in materia: dal 19 dicembre 2017, quindi, è la stessa normativa nazionale a richiamare tale prassi.

Precisamente, tali misure di prevenzione e limitazione potranno consistere in valori limite di emissione, espressi in concentrazione volumetrica (come quantità su un volume, che possono essere espresse in O.U._E./m³ o in mg/Nm³), nonché specifiche portate massime (quantità sul tempo, espresse in OU_E/s) e concentrazioni massime da definire in sede di autorizzazione. Potranno, inoltre, comprendere prescrizioni relative agli impianti aventi un potenziale impatto odorigeno, incluso l’obbligo di attuazione di piani di contenimento, così come procedure volte a definire, in sede di autorizzazione, i criteri localizzativi in funzione della presenza di ricettori sensibili intorno agli stabilimenti.

Il comma 2, poi, apre all’unificazione delle varie normative regionali, che il Legislatore affida all’Organo di Coordinamento tra Ministero, regioni ed autorità competenti in materia di aria ambiente, istituito presso il Ministero dell’ambiente ad opera dell’art. 20 del D.L.vo 155/2010, attuativo della direttiva 2008/50/CE relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa[4]. Il ruolo del Coordinamento, al quale sono affidati l’esame congiunto e l’elaborazione di indirizzi in relazione alle misure di prevenzione e limitazione di cui sopra, appare, dunque, finalizzato a garantire l’armonizzazione delle discipline regionali.

Sulla base dei lavori del Coordinamento, inoltre, potrà essere aggiornato l’allegato I alla Parte Quinta del D.L.vo 152/2006, includendovi valori di emissione e prescrizioni relativi alle emissioni odorigene, e potranno essere definiti appositi metodi di monitoraggio e di determinazione degli impatti, che assumeranno, così, valore nazionale.

Qualche esempio di normativa regionale

A livello sostanziale, la disciplina sugli odori continua ad essere di competenza regionale: se prima era tale per necessità, a partire dal 19 dicembre 2017 la è per espressa disposizione di legge.

Ogni regione continuerà, quindi, a regolare le emissioni odorigene degli stabilimenti presenti nel suo territorio con propri provvedimenti regionali, dettando, altresì, propri indirizzi e linee guida al fine di fornire utili strumenti alle Autorità Competenti per il rilascio delle autorizzazioni, nonché agli operatori del settore, per fornire un quadro tecnico di riferimento.

Così ha fatto, per citare qualche esempio, la Lombardia, che sul portale regionale ha pubblicato le Linee guida di settore per le emissioni odorigene (questo il link), e ha provveduto a fornire, con la Delibera della Giunta regionale n. IX/3018 del 15 febbraio 2012, le “Determinazioni generali in merito alla caratterizzazione delle emissioni gassose in atmosfera derivanti da attività a forte impatto odorigeno”, e a definire, nell’ambito della Delibera della Giunta regionale n. 1495 del 24 ottobre 2011 (Criteri tecnici per la mitigazione degli impatti ambientali nella progettazione e gestione degli impianti a biogas) una parte relativa al monitoraggio delle emissioni odorigene.

In Piemonte, con la Deliberazione della Giunta regionale n. 13-4554 del 9 gennaio 2017, sono state pubblicate le Linee guida per la caratterizzazione e il contenimento delle emissioni in atmosfera provenienti dalle attività ad impatto odorigeno (qui il link), determinate sulla base della Legge regionale 43/2000, titolata “Disposizioni per la tutela dell’ambiente in materia di inquinamento atmosferico. Prima attuazione del Piano regionale per il risanamento e la tutela della qualità dell’aria”.

La Giunta provinciale di Trento ha adottato, con Deliberazione n. 1087 del 24 giugno 2016, specifiche linee guida finalizzate a definire un metodo chiaro per la caratterizzazione delle emissioni odorigene e del loro impatto sul territorio circostante (qui il link), che si applicano alle nuove AIA e ai nuovi impianti di gestione dei rifiuti organici autorizzate dalla Provincia autonoma di Trento, nonché agli impianti esistenti soggetti ad autorizzazione ambientale in presenza di ricorrenti e significative segnalazioni di disturbo olfattivo da parte della popolazione. Per quanto riguarda le nuove attività produttive, Trento prevede che alla domanda di autorizzazione il proponente alleghi un apposito studio che dimostri l’assenza di impatto odorigeno per la popolazione posta all’esterno del nuovo previsto insediamento. Per dimostrare ciò, il proponente deve auto-definire dei propri limiti di emissione di odore, idonei a garantire che presso il recettore non si avverta odore.

Il Friuli Venezia Giulia, con il supporto dell’Arpa e degli Enti locali, ha predisposto una procedura operativa per il monitoraggio partecipato finalizzato alla valutazione quantitativa delle molestie olfattive dovute a sorgenti già attive sul territorio e ha definito, nel 2017, nuove linee guida per la valutazione dell’impatto odorigeno da attività produttive (documento che nasce, peraltro, dall’esperienza maturata nell’applicazione della citata DGR Lombardia n. IX/3018 del 2012), al fine ultimo di costruire un metodo che possa essere impiegato nel rilascio delle autorizzazioni ambientali e che possa, allo stesso tempo, servire da guida ai proponenti per la valutazione dell’impatto odorigeno derivante da attività produttive (qui il link).

L’ARPA Toscana, e precisamente il suo dipartimento di Livorno, ha predisposto e pubblicato il Piano di Prevenzione Monitoraggio e Controllo delle emissioni odorigene dei Comuni di Livorno e Collesalvetti (qui il link), nel quale si afferma che per rendere compatibili gli impianti e le attività ad impatto olfattivo in un determinato contesto territoriale, e risolvere il conflitto fra residenti e impianti esistenti, occorre adottare le migliori tecniche per il contenimento delle emissioni odorigene, e, per i nuovi impianti, valutare anche l’opportunità di un sito ottimale.

La Regione Puglia, invece, con la legge regionale 16 aprile 2015, n. 23, ha provveduto a modificare la legge regionale 7/1999, titolata “Disciplina delle emissioni odorifere delle aziende. Emissioni derivanti da sansifici. Emissioni nelle aree a elevato rischio di crisi ambientale”, già modificata e integrata dalla legge regionale 17/2007. Viene introdotto anche un Allegato Tecnico, nel quale sono definiti, per una serie di sostanze odorigene, i limiti in termini di concentrazione di odore e di corrispondente concentrazione in volume per ogni sostanza considerata, oltre alle indicazioni del metodo di analisi di riferimento (qui il testo della legge 23/2015).

Cosa cambia?

Ferma restando, quindi, la potestà delle regioni nel disciplinare la materia, è importante tenere presente che, dal 19 dicembre 2017, le autorizzazioni alle emissioni in atmosfera potranno, ai sensi del nuovo art. 272-bis, contenere specifiche prescrizioni relative alle emissioni odorigene. Da qui, un’importante conseguenza.

La materia delle emissioni in atmosfera è governata da una fondamentale disposizione, che è contenuta nell’art. 269, Autorizzazione alle emissioni in atmosfera per gli stabilimenti, che prescrive, per tutti gli stabilimenti che producono emissioni, di dotarsi di apposita autorizzazione.

A dare concretezza alla portata prescrittiva di questa norma provvede l’art. 279, che fissa le sanzioni conseguenti alla violazione di tale precetto. In particolare, prevede, al comma 2, che “chi, nell’esercizio di uno stabilimento, viola i valori limite di emissione stabiliti dall’autorizzazione, dagli Allegati I, II, III o V alla parte quinta del presente decreto, dai piani e dai programmi o dalla normativa di cui all’articolo 271 è punito con l’arresto fino ad un anno o con l’ammenda fino a 10.000 euro. Se i valori limite violati sono contenuti nell’autorizzazione integrata ambientale si applicano le sanzioni previste dalla normativa che disciplina tale autorizzazione”.

Il fatto che i valori limite relativi alle emissioni odorigene possano, a tutti gli effetti, comparire in autorizzazione, fa sì che all’eventuale superamento o violazione sia punibile, pertanto, con un’ammenda fino a 10.000 euro, o con l’arresto fino ad un anno.

Nuovo riferimento per i giudici

La mancata previsione, nella normativa nazionale, di criteri e valori limite che consentissero di determinare la liceità delle emissioni odorigene ha fatto sì che, nel tempo, si sia consolidata, in giurisprudenza, la prassi di punire tali emissioni andando in prestito alla normativa penale.

La molestia olfattiva è stata, infatti, praticamente sempre ricondotta alla fattispecie di getto pericoloso di cose, disciplinata dall’art. 674 del codice penale, che punisce chi “getta o versa, in un luogo di pubblico transito o in un luogo privato ma di comune o di altrui uso, cose atte a offendere o imbrattare o molestare persone, ovvero, nei casi non consentiti dalla legge, provoca emissioni di gas, di vapori o di fumo, atti a cagionare tali effetti”.

In assenza di una normativa statale che prevedesse specifiche disposizioni e valori limite in materia di odori, la valutazione della legittimità delle emissioni, e quindi dell’attitudine delle stesse a causare il fatto tipico dell’offesa e della molestia, era sempre rimessa al Giudice.

Il vuoto normativo ha portato la giurisprudenza a fondare le proprie valutazioni sul criterio della tollerabilità: era il superamento della soglia di tollerabilità a fare da discrimine tra l’emissione lecita e quella illecita. Ciò significa che la legittimità delle emissioni odorigene era, di fatto, subordinata alla percezione soggettiva dei soggetti dalle stesse coinvolti, e ben poteva basarsi su testimonianze[5].

Il nuovo art. 272-bis interviene, dunque, a colmare questa lacuna, così che anche i giudici potranno ancorare la valutazione della legittimità delle emissioni odorigene a dati di carattere obiettivo, in quanto risultanti da provvedimenti regionali o dalle stesse autorizzazioni che governano l’esercizio dello stabilimento.

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Piacenza, 13.02.2018

[1] Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, Norme in materia ambientale, pubblicato sul Supplemento ordinario n. 96 alla GU n. 88 del 14 aprile 2006, in vigore dal 29 aprile 2006, ad eccezione della Parte II, entrata in vigore il 12 agosto 2006.

[2] Decreto legislativo 15 novembre 2017, n. 183, Attuazione della direttiva (UE) 2015/2193 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2015, relativa alla limitazione delle emissioni nell’atmosfera di taluni inquinanti originati da impianti di combustione medi, nonché per il riordino del quadro normativo degli stabilimenti che producono emissioni nell’atmosfera, ai sensi dell’articolo 17 della legge 12 agosto 2016, n. 170, pubblicato sulla GU Serie Generale n. 293 del 16 dicembre 2017 ed in vigore dal 19 dicembre 2017.

[3] Direttiva (UE) 2015/2193 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 25 novembre 2015, relativa alla limitazione delle emissioni nell’atmosfera di taluni inquinanti originati da impianti di combustione medi, pubblicata sulla GU europea L 313/1 del 28 novembre 2015.

[4] Si tratta del Coordinamento tra i rappresentanti del Ministero dell’Ambiente, del Ministero della salute, di ogni regione e provincia autonoma, dell’Unione delle province italiane (UPI) e dell’Associazione nazionale comuni italiani (ANCI), vi partecipano, infine, i rappresentanti dell’ISPRA, dell’ENEA e del Consiglio nazionale delle ricerche (CNR).

[5] Così, ad esempio, Cass. Pen. n. 2240/2017, Cass. Pen. n. 8273/2010, Cass. Pen. n. 16670/2012, Cass. Pen. n. 37037/2012.

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