I fondamenti normativi e gli obiettivi della cd. IPPC

1.a – Base normativa

Come risulta chiaramente dagli atti preparatori e dai considerando premessi alla Direttiva, quest’ultima si fonda espressamente sull’art. 130s del Trattato, sul V Programma d’Azione per l’Ambiente del 1992, e sulle Direttive 84/360/CEE[1] (inquinamento industriale atmosferico), 76/464/CEE (inquinamento idrico da sostanze pericolose) e 85/337/CEE (valutazione di impatto ambientale)[2].

L’art. 130s2/bgiustifica l’intervento comunitario in materia ambientale, rafforzato nella Direttiva dal più generale rinvio ai principi di prevenzione e del chi inquina paga.

L’obiettivo dichiarato della IPPC è innanzitutto (primo considerando) quello di prevenire, ridurre ed eliminare l’inquinamento mediante un intervento alla fonte. Il V Programma d’Azione (cap. 14 – selezione delle priorità, secondo trattino) ha introdotto tra gli obiettivi prioritari di interesse comunitario quello ulteriore, fatto proprio dalla 61/96/CE, del “controllo integrato dell’inquinamento”. Il Programma auspica quindi un intervento che non abbia più una visione settoriale degli effetti inquinanti, ma li valuti su tutto il complesso delle risorse ambientali : terra, acqua ed atmosfera.

Le Direttive precedenti richiamate, i cui modelli od obiettivi si proseguono e potenziano nella 61/96/CE, vengono incluse tra i suoi presupposti normativi come indici di una crescente tensione della politica ambientale verso sistemi di controllo e prevenzione da integrare e coordinare anche funzionalmente.

1.b – Obiettivi nei considerando della Direttiva 61/96/CE

I considerando riassumono preliminarmente scopi e modalità di intervento della Direttiva, e si dimostrano strumenti insostituibili per cogliere lo spirito e le esigenze del legislatore comunitario.

Quanto emerge dai considerando è la volontà di produrre un testo normativo-quadro, per assicurare una prevenzione efficace ed integrata dell’inquinamento, innanzitutto evitando il fenomeno del trasferimento del medesimo da un corpo ricettore all’altro ed in secondo luogo colmando le specifiche lacune di tutela del terreno. La metodologia di intervento prescelta è quella della delega agli stati perché adottino le misure necessarie all’attuazione degli indirizzi dettati dalla Direttiva. Gli strumenti previsti a livello comunitario prevedono un sistema di autorizzazione degli impianti industriali e promuovono l’applicazione di misure globali di protezione ambientale, ma demandano alle autorità competenti il compito di individuare in concreto le forme, anche del coordinamento, del proprio intervento. La Direttiva introduce parametri-guida alla procedura autorizzatoria quali i valori limite di emissione, le migliori tecnologie disponibili e le norme di qualità ambientale. Essa impone poi precisi oneri di informazione interrelata e prescrive le modalità di modifica e revisione delle autorizzazioni, ma lascia anche su questi aspetti agli stati il compito dei predisporre caso per caso sia le modalità amministrative di funzionamento del sistema delineato, che l’individuazione di circostanze particolari e ulteriori parametri da tenere in considerazione a livello di autorizzazione concreta. Sul piano comunitario si prefigura un ulteriore intervento di monitoraggio sulle emissioni, sull’ attuazione della direttiva e sulle informazioni su MTD/BAT. Quanto ai valori limite di emissione, essi potranno essere oggetto di espressa previsione a livello comunitario successivamente alla prima fase di attuazione della Direttiva.

Dai considerando risulta poi espressamente individuato l’oggetto cui si applica la direttiva, ossia l’impianto industriale di impatto ambientale transfrontaliero.

1.c – Obiettivi nella Proposta di direttiva del 1993

La formulazione degli scopi e delle modalità di intervento così come risulta dai considerando, va brevemente contestualizzata anche alla luce di quanto emerge dalla originaria Proposta di direttiva del 14/09/932/c. Secondo la motivazione annessa a tale documento, l’esigenza di un approccio integrato all’inquinamento si era avvertita più marcatamente in seguito al Rapporto 1987 sullo sviluppo sostenibile redatto dalla Commissione Mondiale per l’Ambiente e lo Sviluppo. In tale occasione cinque stati membri[3] avevano adottato politiche nazionali di approccio integrato di autorizzazione, seguendo l’esempio di altri quattro stati[4]. Da un punto di vista scientifico il Rapporto aveva evidenziato l’inadeguatezza del tradizionale approccio settoriale alle politiche ambientali rispetto alle reali esigenze di tutela in gioco[5].

L’obiettivo principale nella Proposta di direttiva è la prevenzione dell’inquinamento industriale, integrata, per scongiurare il rischio di trasferimento ad altri settori, o almeno la riduzione al minimo delle emissioni inquinanti in un’ottica comunque complessiva. L’introduzione del concetto di migliori tecnologie disponibili, già presente in precedenti disposizioni normative[6], si espande nell’approccio IPC fino a dover essere inteso come “migliore rispetto a tutti i settori” dell’ambiente, in una visione integrata o globale. Solo un intervento a livello comunitario, che sviluppi ed ampli la normativa preesistente è considerato efficace per dare coerenza alla legislazione ambientale e per garantire una protezione ottimale all’ambiente. La Comunità, optando per la prevenzione, si distacca da un approccio all’inquinamento di adeguamento ex-post, a vantaggio di un intervento proattivo già in fase di progettazione dell’impianto. L’intervento integrato mira a stimolare anche la coerenza normativa nazionale, promuovendo la creazione di un’unica autorità competente a livello nazionale, regionale o provinciale, con l’ulteriore risultato pratico di semplificare i rapporti tra industria e legislatori ambientali. L’intervento comunitario è improntato ai principi di sussidiarietà (la direttiva-quadro lascia agli stati il compito di attuare gli indirizzi proposti) e di proporzionalità (sono esclusi gli impianti di piccola scala6/b). Non viene imposto un unico modello di autorità di controllo, ma viene promosso il coordinamento e l’interazione tra le autorità amministrative e tra esse e gli industriali. Sarà la circolazione delle informazioni a garantire l’uniformità di sistema[7] auspicata per il futuro, non è però promossa da subito l’imposizione dall’alto di valori limite di emissione standard : la loro individuazione spetta dapprima agli stati membri, e il loro rispetto è demandato essenzialmente alla responsabilità dei gestori. Proprio il ruolo degli esercenti impianti industriali viene di molto valorizzato nell’impianto della Direttiva, anche tramite la scelta di flessibilizzare il più possibile l’operatività a livello industriale. Non vengono imposte all’industria MTD minime o standard, ma le viene direttamente richiesto il solo rispetto del valore limite, con piena discrezionalità negli strumenti da adottare per tale adempimento. Quanto alle imprese di minori dimensioni, sarà lo stato membro a poter scegliere di fissare valori limite di emissione diversi da quelli previsti in base alla Direttiva per gli impianti di maggiori dimensioni.

2 – Il testo definitivo e le procedure introdotte

2.a – Dalla Proposta del 1993 a quella modificata del 1995

Nella sessione plenaria del dicembre 1994 il Parlamento Europeo ha approvato 57 emendamenti alla proposta del 1993, 25 dei quali sono stati accolti dalla Commissione in tutto o in parte nella Proposta modificata del 15.05.19957/b. Una sommaria analisi delle più significative modifiche intervenute nella seconda stesura può essere utile alla ricostruzione della genesi normativa della Direttiva 61/96/CE.

Col nuovo art. 2/bis [8]è stata sancita espressamente la responsabilità dell’esercente dell’impianto, in particolare con la previsione di precisi oneri a suo carico, mentre nell’elencazione delle emissioni di cui all’art.2 sono state incluse anche vibrazioni e illuminazione[9] e si è introdotta la distinzione tra “modificazione” e “modificazione sostanziale” dell’impianto. L’emendamento sull’art. 3 ha introdotto la distinzione tra impianti esistenti e non ai fini dell’obbligo di autorizzazione, previsto in origine in modo indiscriminato. L’art. 8[10] è stato arricchito da un comma 1/bis e dal requisito del necessario accertamento del rispetto di tutte le condizioni di tutela ambientale per l’autorizzazione; dal 2°comma modificato emerge invece il principio di flessibilità nell’applicazione delle MTD in rapporto a particolari caratteristiche locali[11]. L’art. 14 sancisce il diritto di accesso agli atti amministrativi (già presente nell’ordinamento italiano grazie alla L 241/90) e viene dotato di un nuovo ultimo paragrafo che permette di tassare le comunicazioni delle informazioni richieste. Nell’art. 18 l’intervento modificativo ha portato ad ampliare sia le facoltà che gli oneri degli stati in fase di attuazione della Direttiva. Molti sono stati gli interventi a livello formale, tra i quali di grande risalto la più elastica articolazione dei termini, previsti in origine in modo assai rigoroso. Le alterazioni sostanziali non verranno in questa sede ulteriormente esaminate, basti rilevare ancora che la modifica degli allegati si è risolta in una più puntuale individuazione delle categorie, mediante la precisazione di alcune voci.

In particolare invece, sulla previsione di norme di qualità ambientale e limiti di emissione la dottrina rileva un’inversione di tendenza tra la prima e la seconda proposta, laddove la prima divideva chiaramente le competenze comunitarie (norme di qualità ambientale) da quelle nazionali (valori limite di emissione), mentre la seconda allarga la possibilità di intervento comunitario anche a particolari valori limite di emissione (art. 17a, poi art. 18 Direttiva IPPC, e 28° considerando). Si è rilevato questo mutamento di indirizzo attribuendolo alle pressioni industriali, più forti a livello sovranazionale, miranti ad ottenere standard ambientali europei codificati che fossero il più precisi e vasti possibile. La dottrina, correttamente, contesta la possibilità di espandere l’intervento comunitario pur a fini di omogeneità, ma in palese contrasto con lo spirito ispiratore alla Direttiva. Infatti, laddove si riconosca che legittimamente le circostanze locali possono richiedere e giustificare la previsione di limiti di emissione non uniformi, non si può ritenere che la medesima diversificazione possa poi in alcun modo falsare gli equilibri di mercato[12].

2.b – La Direttiva 61/96/CE : la Comunità, gli stati, l’industria

Da quanto premesso, e dal testo della 61/96/CE[13], emerge che l’oggetto della Direttiva è la prevenzione (evitare) o la riduzione (se la prevenzione non sia possibile) integrata dell’inquinamento proveniente dagli impianti di cui all’allegato I. Da questa delimitazione del campo di azione comunitaria occorre partire nell’affrontare l’ulteriore esame del reticolo normativo predisposto e del ruolo in esso previsto per stati membri e imprese.

La struttura della IPPC si compone di un articolato base e di quattro allegati : il primo riguarda le attività industriali cui la norma si applica, il secondo elenca le direttive richiamate dagli artt. 18 par. 2 e 20 IPPC, il terzo enumera esemplificativamente le sostanze inquinanti da considerare nella fissazione dei limiti di emissione e il quarto fornisce alcuni criteri per l’individuazione delle migliori tecnologie disponibili. La Direttiva definisce preliminarmente cosa si intenda per inquinamento, emissioni, impianto, autorità competente, ed al contempo introduce i fondamentali concetti di “valore limite di emissione”, “norma di qualità ambientale”, “migliori tecnologie disponibili”, “gestore” e “autorizzazione”[14]. La Comunità incarica gli stati di controllare, tramite le autorità competenti, la gestione dell’impianto secondo i principi di prevenzione e correttezza previsti sia nell’art. 3 Dir. che nelle autorizzazioni. Si prevede la soggezione all’istituendo regime autorizzatorio per la quasi totalità degli impianti nuovi[15], gli impianti esistenti godranno invece di un regime transitorio per otto anni dall’entrata in vigore della Direttiva[16]. Vengono precisati tutti i requisiti della domanda di autorizzazione, nell’ottica di un ampio coordinamento tra le autorità nazionali competenti, nonché più genericamente quelli dell’autorizzazione da rilasciarsi al gestore e quelli delle modalità di decisione da parte dell’autorità[17]. Viene regolato sia il caso di modifica dell’impianto autorizzato da parte del gestore, che quello di riesame dell’autorizzazione da parte dell’autorità[18] e ancora, come già all’art. 3, si sottolinea la responsabilizzazione del gestore nei confronti dell’autorità autorizzante. Alla procedura autorizzatoria viene attribuita pubblicità mediante informazione del pubblico sulla presentazione della domanda, sulla decisione e sui risultati del controllo, informazione posta a carico degli stati membri e delle autorità coinvolte. La Commissione si incarica invece della circolazione dell’informazione a livello sovranazionale, tramite la redazione di un inventario delle principali emissioni, la comparazione dei dati di cui deve essere periodicamente informata dagli stati e il controllo delle autorità nazionali preposte allo scambio di informazioni tra stati e tra industria e autorità[19]. Si enfatizza così l’opportunità di creare una rete comunicativa capillare per garantire una reale integrazione dell’intervento, tantopiù nei casi di coinvolgimento diretto di più stati in un medesimo fenomeno inquinante[20]. L’ultima appendice al sistema così delineato riguarda la possibilità che valori limite di emissione siano fissati anche a livello comunitario in seguito al prospettato scambio di informazioni. Chiudono la norma le disposizioni transitorie sul regime degli impianti esistenti e la soggezione dei nuovi alla Direttiva a partire dalla sua messa in applicazione (entro tre anni dalla pubblicazione), nonché le disposizioni di coordinamento con le citate Dirr. 84/360/CEE e 76/464/CEE. La Direttiva è stata pubblicata il 24/09/96 ed è entrata in vigore il ventesimo giorno successivo a tale data.

Dopo questa sommaria analisi del testo normativo, che recepisce gli intenti degli atti preparatori attuandoli in modo sostanzialmente omogeneo alle proposte, vanno svolte alcune riflessioni specifiche riguardo al peso dei diversi attori coinvolti. La norma delinea infatti una precisa gerarchia Comunità/stati e stati/autorità competenti/imprese.

La Comunità si riserva il ruolo di definire il campo di azione e lo scopo di tale azione e di controllare e coordinare gli altri soggetti coinvolti nel funzionamento del procedimento a livello decentrato. E’ la CE a fissare le norme di qualità ambientale -guida20/ball’origine e ad informare il pubblico e il Consiglio alla fine dei processi di attuazione e di scambio delle informazioni[21]. All’esito di tale scambio potrà poi intervenire nuovamente fissando specifici valori limite di emissione comunitari.

Gli stati coordinano le diverse autorità locali e controllano che l’autorizzazione sia rilasciata nel rispetto delle prescrizioni comunitarie. Sono gli stati a fissare in concreto i valori limite di emissione[22], con facoltà di sostituire tale parametro con altri equivalenti agli scopi fissati, e obbligo di seguire le MTD[23]. Lo stato controlla poi il rispetto delle condizioni dell’autorizzazione da parte del gestore, e che lo stesso assolva ai propri oneri di collaborazione e di informazione con l’autorità competente. Sempre riguardo alle informazioni, il compito degli stati è soprattutto quello di controllare che l’autorità competente sia informata ed informi a sua volta il pubblico[24], oltre a quello di trasmettere poi periodicamente le informazioni raccolte alla CE[25]. Gli stati predispongono a tali fini appositi organismi per lo scambio di informazioni, rivolte anche direttamente agli altri stati, soprattutto nel caso di effetti inquinanti potenzialmente transfrontalieri[26]. Infine, gli stati in quanto destinatari della Direttiva, devono adottare le disposizioni di attuazione e comunicarle alla CE.

Le autorità competenti istituite dagli stati devono rispondere ai medesimi per non aver considerato, rilasciando l’autorizzazione, i principi generali di cui all’art.3 Dir.. Esse controllando a loro volta la messa in regola di impianti esistenti e nuovi nei termini prescritti dalla CE e, soprattutto, rilasciano l’autorizzazione[27], eventualmente prevedendo condizioni particolari di maggior rigore rispetto alle MTD e comunque con facoltà di revisione e verifica periodica.

Infine, i gestori sono vincolati a gestire l’impianto secondo gli obblighi sanciti dall’art.3 e sono soggetti al controllo sia dell’autorità competente che degli stati. I gestori richiedono l’autorizzazione e successivamente al rilascio devono tenere informata l’autorità competente sulle eventuali modifiche all’impianto, sui rifiuti prodotti e sugli incidenti rilevanti e fornirle ogni assistenza per il caso di ispezioni.

2.c – Autorizzazione e BAT

La Direttiva 61/96/CE ha senza dubbio il suo fulcro nella procedura di autorizzazione che istituisce, delegandone l’attuazione ai singoli stati. Partendo ancora una volta dal testo normativo, si rileva che l’autorizzazione è definita già all’art. 2/9 come decisione scritta che autorizza l’esercizio dell’impianto[28] nel rispetto delle condizioni di cui alla Direttiva. L’autorizzazione ha per oggetto impianti nuovi ed esistenti e verrà ad essi applicata con modalità articolate, ma ciò che qui preme sottolineare è l’aspetto formale del procedimento autorizzatorio. La domanda di autorizzazione deve essere presentata all’autorità competente dal gestore, e deve comunque contenere una serie di elementi tassativamente individuati dalla Direttiva[29]. Viene richiesto al gestore che presenti la domanda (art. 6) di descrivere dettagliatamente la propria struttura produttiva: l’impianto, le attività, le materie e l’energia utilizzate e prodotte, le fonti di emissione, lo stato del sito di ubicazione, le prevedibili emissioni ed i loro potenziali effetti sull’ambiente, tutte le soluzioni tecnologiche adottate per prevenire, ridurre, controllare le emissioni, le misure di intervento sui rifiuti e gli strumenti di ottemperanza agli obblighi di cui all’art.329/b. Lo stesso gestore dovrà allegare alla domanda anche una sintesi non tecnica delle informazioni fornite come sopra, nonché eventuali dati e informazioni utili, se resi in base alle Dirr. 85/337/CEE, 82/501/CEE o ad altre normative[30]. Ricevuta la domanda, l’autorità competente può rilasciare o meno l’autorizzazione, indicando però necessariamente nel concederla, le modalità e le misure previste per la protezione integrata dell’ambiente. L’autorità autorizzante deve poi prevedere nell’autorizzazione le soglie di emissione (valori limite) fissate per le sostanze inquinanti, in base alla potenzialità di emissione dell’impianto su tutto l’ambiente e alle caratteristiche delle emissioni[31]. Dovrà comunque prefiggersi costantemente l’obiettivo prioritario dell’intervento sull’inquinamento transfrontaliero. L’autorizzazione deve altresì considerare i requisiti di monitoraggio degli scarichi, specificando metodologie e procedure di controllo e misurazione; deve regolamentare le ipotesi di esercizio dell’impianto in condizioni anormali, e se del caso prevedere le modalità di avvio, le perdite e le disfunzioni occasionali del medesimo. La deroga ai requisiti di MTD può essere ammessa temporaneamente se siano in corso opere di ammodernamento, ma anche di tale ipotesi va dato atto nella autorizzazione, come pure dell’inclusione nell’atto di qualsiasi altra condizione evincibile dalla Direttiva e ritenuta opportuna dallo stato attuante. I requisiti per autorizzare determinate categorie di impianti potranno essere regolati a livello nazionale con disposizioni generali e non come condizioni alle autorizzazioni, ma questo rinvio alla politica legislativa dei singoli stati esula dagli intenti del presente studio31/b. L’autorizzazione può altresì prescrivere misure supplementari di tutela, se le norme di qualità ambientale richiedano in talune circostanze il ricorso a parametri più rigorosi delle MTD. Una volta ottenuta l’autorizzazione il gestore potrà modificare l’impianto solo previa comunicazione all’autorità competente, che eventualmente modificherà a sua volta l’autorizzazione. La necessità di una nuova domanda di autorizzazione sorge solo nel caso di modifica sostanziale dell’impianto[32]. L’autorità competente, invece, dopo aver rilasciato l’autorizzazione, ne dovrà controllare il rispetto e riesaminare e aggiornare periodicamente le condizioni, con obbligo di riesame per produzione di inquinamenti troppo elevati rispetto ai valori limite, per modifica sostanziale delle MTD[33], per esigenze di sicurezza di esercizio, o per novazione legislativa. L’autorità deve essere costantemente informata dal gestore autorizzato e deve poter contare sulla sua collaborazione per ogni accertamento, oltre che sulla sua fedele ottemperanza alle condizioni di autorizzazione.

Da quanto emerso analizzando il procedimento prefigurato dalla Direttiva emerge con chiarezza il ruolo centrale dell’autorizzazione integrata, anche nel quadro di tutte le future politiche ambientali. Tale centralità dello strumento amministrativo è solo in parte temperata dalla possibilità che il legislatore nazionale ricorra anche a disposizioni generali per garantire il raggiungimento degli obiettivi di approccio integrato, l’art. 9 fa infatti comunque salvo l’imprescindibile obbligo di una procedura di autorizzazione. Parte della dottrina ritiene disattesa l’aspirazione del V Programma di Azione al potenziamento degli strumenti di intervento ambientale, laddove il legislatore comunitario si concentra su quell’unico rappresentato dall’autorizzazione amministrativa. Vengono conseguentemente trascurati sia gli strumenti economici, che le norme di responsabilità civile, tra gli altri, a tutto svantaggio della concreta coercibilità dell’intervento[34].

Ulteriore elemento cardine della Direttiva è il concetto di Migliori Tecnologie Disponibili (o Best Available Technologies), già introdotto in precedenti Direttive, quali la 76/464/CEE tra le altre. Più precisamente, tali norme individuavano le BATNEEC, con un esplicito riferimento anche alla non eccessività dei costi comportati all’industria nell’adottare tali tecniche. Un’analoga esplicitazione manca rispetto alle BAT nella 61/96/CE, ma la considerazione dei costi era di certo presente al legislatore della Proposta del 1993, che ne ha dato atto nella motivazione di accompagnamento. Da tale documento si evince che le BAT non sono valutate solo con riguardo alle emissioni, ma anche al più efficiente impiego dell’energia e allo sfruttamento razionale delle risorse, che devono essere sviluppate e collaudate su scala industriale e tenere conto della fattibilità industriale del loro impiego. Nella Direttiva si sceglie di non imporre ai gestori BAT standard per incentivare e non frenare lo sviluppo e l’innovazione tecnologica, le BAT devono fare da guida agli stati nell’individuare i valori limite di emissione ed essere coordinate con le generali norme di qualità ambientale[35]. Conseguentemente però, il gestore autorizzato che rispetti i valori limite assegnatigli, rischia di non sentirsi coinvolto e stimolato dal processo di evoluzione delle BAT e di non contribuirvi35/b. Nella proposta del 1993 il ruolo dei costi nell’individuazione delle MTD emergeva dalla definizione analitica di “migliori”, mentre nella redazione successiva tale rimando è stato, inopportunamente, incluso nella definizione di “disponibili”, quando è intuitivo che l’economicità rientra più nella qualificazione di valore della tecnica, che non in quella di sua materiale disponibilità[36].

Nel testo vero e proprio della Direttiva, le BAT/MTD sono richiamate funzionalmente nel 17°considerando, ed analiticamente tra le definizioni dell’art. 2 (n.11) come la migliore opzione tecnologica esistente per rendere una attività di nullo o scarso impatto ambientale integrato, a cui ancorare i valori limite di emissione. Il concetto di BAT permea tutto l’impianto della Direttiva, ma si segnala particolarmente negli artt. 9 n.4 (rapporto con valori limite di emissione e tecniche adottate dal gestore), 10 (rapporto con norme di qualità ambientale), 11 (aggiornamento delle autorità sull’evoluzione) e 14 (condizioni di revisione necessaria dell’autorizzazione) ai quali qui si fa rinvio. Da
ultimo, si rileva in dottrina come la Comunità stia sviluppando una tendenza ad imporre BAT standard a livello europeo, contrariamente alla veduta elasticità originariamente prevista, e alla maggiore funzionalità delle BAT individuate a livello statale, alla stregua dei limiti di emissione[37].

3 – Le applicazioni

3.a – Dopo la IPPC

L’azione comunitaria, successivamente all’entrata in vigore della IPPC, si è indirizzata alla creazione di un Information Exchange Forum composto da rappresentanti della Commissione, degli stati, dell’industria e delle associazioni e ONG ambientaliste. L’IEF funziona a livello tecnico grazie all’Institute for Perspective Technological Studies sito a Siviglia, all’interno del quale opera un nucleo di tecnici denominato IPPC Implementation Bureau, che coordina il lavoro di tecnici ed esperti della Commissione, degli stati e dell’industria incaricati di redigere i BAT Reference Documents (BREF), documenti di riferimento per tutti i settori industriali di cui all’Allegato I. In tali documenti, promossi a livello comunitario ex art. 16 Dir. IPPC, vengono raccolti i dati per l’analisi delle BAT, poi valutate in base al livello di emissione che permettono di raggiungere, ai costi che comportano e alla loro applicabilità industriale. Tra il 1997 ne il 1998 è stato previsto il completamento di quattro BREF (su carta37/b, acciaio, cemento e sistemi di refrigerazione) che, verificati dall’IEF e pubblicati dalla Commissione, forniranno una guida non vincolante per gli stati membri nell’elaborazione dei valori limite di emissione a livello locale[38].

Richiamandosi agli spunti emersi nel 1992 dalla Conferenza di Rio, il Forum Consultivo sull’Ambiente e lo Sviluppo Sostenibile, tenutosi nel giugno 1998 a Cardiff, ha ancora una volta posto l’attenzione sulla necessità di sviluppare una politica ambientale integrata in tutti i settori dell’attività umana, anche nel senso di una responsabilizzazione dell’intero corpo sociale. L’obiettivo da raggiungere tramite la cooperazione di tutte le autorità nazionali ed internazionali è l’accesso ad una solida base informativa sui reali impatti ambientali dell’attività umana, per poter poi attuare misure efficaci dal punto di vista costi/effetti. Il Forum suggerisce inoltre che la Commissione faccia sempre menzione nelle motivazioni delle direttive su qualsiasi tematica dell’avvenuta integrazione anche dell’istanza ambientale[39].

Su un piano più generale, si rileva che sia la Commissione che la Corte di Giustizia si stanno orientando sempre di più alla verifica dell’attuazione pratica e non solo formale delle Direttive da parte degli stati membri. L’imminente scadenza del termine per il recepimento della Direttiva 61/96/CE, ancora non effettuato da alcuno stato, rende di stretta attualità il richiamato indirizzo, soprattutto per le accresciute possibilità di intervento coattivo sugli stati non adempienti in conseguenza alla recente introduzione nel Trattato di precise forme di responsabilità penale e alla celebre sentenza Francovich della Corte di Giustizia[40].

Quanto alla politica legislativa comunitaria nata sulla scia della IPPC, va da ultimo segnalato il fallimentare risultato della Proposta sul controllo integrato delle piccole e medie imprese, abbandonata dalla DGXI nel 1997 in seguito all’opposizione svolta dalle rappresentanze industriali in nome del principio di sussidiarietà40/b.

3.b – L’attuazione in Italia

Fino al recepimento della IPPC l’idea di un approccio globale-integrato si può riscontrare solo indirettamente in sporadiche norme nazionali settoriali quali il DPR 915/82 (art. 1), la Legge Merli (art. 12), e il DPR 10/8/88 n. 377 sulla regolamentazione tecnica delle pronunce di compatibilità ambientale (art. 1)[41]. Le preoccupazioni espresse in dottrina sulla difficoltà di dare attuazione in modo corretto alla IPPC non paiono infondate, se si pensa allo sforzo di adeguamento richiesto in tutta la Comunità alle imprese, agli stati, al mercato e alle pubbliche amministrazioni. A tale proposito si arriva talora ad auspicare che in Italia l’integrazione delle forze coinvolte si avvii sin dalla fase di redazione delle norme di recepimento[42]. Tale recepimento è già stato legislativamente previsto dalla Legge Comunitaria 1995-1997, del 24.04.98 n. 128[43], che delega il Governo ad emanare decreti legislativi attuativi delle direttive entro un anno dalla sua entrata in vigore, o comunque ad inviare entro tale termine i progetti di decreto per il parere delle Camere. I decreti legislativi assicureranno l’applicazione conforme del diritto comunitario, garantendola tramite gli uffici pubblici interessati. Saranno infatti le amministrazioni a dare attuazione ai decreti tramite le ordinarie strutture amministrative e la eventuale previsione di sanzioni da affiancare a quelle penali. L’art. 12 della L 128/98 prescrive specificamente il recepimento della IPPC, dando atto dell’intento di riordinare e semplificare i procedimenti per il rilascio di pareri, nullaosta, autorizzazioni e prevedendone l’integrazione, salvo le previsioni in materia di VIA43/b. Il rapporto con tale normativa, che approda di fatto anch’essa ad una valutazione “integrata” dell’impatto ambientale, pur senza formalizzarsi in un’autorizzazione, non sembra privo di incognite quanto alle concrete possibilità di coesistenza dei due sistemi. Le discipline dovranno pertanto essere necessariamente armonizzate a livello di legislazione nazionale e la soluzione, piuttosto del mantenimento di due autorità autorizzanti con attribuzioni lievemente diversificate, potrebbe essere quella di raccogliere presso un’unica autorità le competenze per entrambe le procedure. La VIA sarebbe allora preliminare e l’autorizzazione integrata sintesi di tutte le risultanze istruttorie rilevanti ai fini della valutazione finale[44]. Resterebbe comunque aperto il problema istituzionale della concreta individuazione dell’autorità competente.

Il sistema amministrativo italiano è stato peraltro recentemente modificato nel senso di una semplificazione e unificazione delle sue procedure dall’entrata in vigore della L n.59/1997. Per gemmazione, la legge Bassanini ha portato ad un Regolamento per le autorizzazioni degli impianti produttivi, che pare muoversi nella direzione indicata dalla IPPC e promuove una procedura di autorizzazione unitaria e semplificata fondata sull’autocertificazione, in alternativa ad un iter più complesso della durata massima di dieci mesi, più tradizionalmente legato alle esigenze di controllo dell’autorità. L’autorizzazione farebbe comunque capo ad organi tecnico-amministrativi unitari, dotati di piena autonomia e competenza funzionale nell’ambito delle linee guida dettate dalle norme statuali e addetti alla gestione regolamentare delle autorizzazioni. Il problema di coordinamento con la recependa IPPC però resta, laddove l’autorizzazione amministrativa così riformata pare andarsi ad aggiungere a quelle già previste per i grandi rischi, la VIA e la IPPC, in palese attrito con la ratio proprio di quest’ultima Direttiva, secondo l’analisi sin qui svolta[45]. Un ulteriore problema di coordinamento si rileva in dottrina nell’incompatibilità del silenzio-assenso previsto nel procedimento semplificato con la necessità di un’autorizzazione comunque scritta imposta dalla IPPC[46]. Il rischio è quello che il legislatore italiano si sia creato una ulteriore barriera alla funzionalità e alla corretta integrazione delle strutture, proprio laddove, forse, era mosso dall’intento di agevolare l’ingresso nell’ordinamento della nuova normativa comunitaria. Il risultato di questo primo intervento pare portare l’Italia nella direzione diametralmente opposta a quanto auspicato dalla Direttiva, anche a prescindere dalla interpretazione che ne vorranno dare i decreti attuativi.

3.c – Considerazioni conclusive

Il ruolo di dirompente novità nel diritto ambientale della Direttiva IPPC 61/96/CE non può essere misconosciuto. L’idea stessa di ambiente viene finalmente arricchita di tutti i suoi contenuti. La visione settoriale dell’inquinamento non è più realistica, e se non lo è mai stata è finalmente percepita correttamente dal legislatore. Dal punto di vista dei contenuti non si possono che accettare le innumerevoli sfide lanciate dalla IPPC ai legislatori nazionali e a tutto il corpo sociale. La procedura autorizzatoria integrata potrebbe davvero rivoluzionare il funzionamento degli apparati amministrativi, ma per le sue molte ambizioni, potrebbe deludere le aspettative ed essere di fatto ignorata dagli stati. Per scongiurare questo pericolo è necessario che le leggi attuative ci siano e siano tempestive, che gli stati si impegnino a fondo nell’analisi tecnica necessaria all’elaborazione dei valori limite di emissione e all’individuazione delle BAT, che le autorità competenti siano poste in condizione di funzionare ed i gestori degli impianti di comprendere. Oltre alle inevitabili incongruenze ed imperfezioni della norma comunitaria e alle incertezze dei legislatori statali, il principale limite della Direttiva sta forse proprio nella sua grande potenzialità innovativa, che se non capita e non sfruttata, rischia davvero di restare solo sulla carta. In Italia soprattutto, il rischio di italianizzare la procedura integrata piuttosto di mettersi al passo con essa, potrebbe far sfuggire una rara occasione di efficienza, mossa da un progetto normativo comunitario di grande pregio politico e di grande lungimiranza scientifica. Le autorità locali saranno chiamate a rispondere con le proprie strutture alla sfida della IPPC, e questo è un altro indice di perplessità sulla sua attuabilità in concreto. Ma la Direttiva IPPC è già arrivata oggi alla conclusione a cui il mondo dovrà prima o poi adeguarsi comunque : l’ambiente è un tutto e non diventa una somma di parti neanche se lo stabilisce la legge.

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[1] Pubbl. in G.U. n. L 188 del 16.07.84 p. 20 – Modificata dalla Dir. 91/692/CEE in G.U. n. L 377 del 31.12.1991 p. 48 – prevede l’autorizzazione e dà rilievo a considerazioni sulla migliore tecnologia disponibile in senso evolutivo (su quest’ultimo punto vd. artt.12 e 13)

[2] idem – sia la Dir. 84/360 che la 76/464/CEE (pubbl. in G.U. n. L 129 del 18.5.1976 p. 23) sono considerate le basi dello sviluppo normativo comunitario nella materia dell’inquinamento nella motivazione alla Proposta di direttiva del 1993 (in G.U. n. C 311 del 17.11.1993 p.9); la Dir. 76/464/CEE prevede il rilascio di autorizzazione preventiva per lo scarico di determinate sostanze, l’autorizzazione deve fissare le norme di emissione (c.f.r. anche art. 5) ed è concessa per un periodo limitato, rinnovabile (art. 3), i valori limite di emissione sono fissati generalmente a livello comunitario (art. 6).

La Dir. 85/337/CEE (in G.U. n. L 175 del 5.7.1985 p. 40) è stata modificata con Dir. 97/11/CE

2/b Art. 130s Trattato, par.1- obiettivi : salvaguardia, protezione e miglioramento della qualità ambientale, protezione della salute umana e utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali.

c.f.r. anche Art. 130r Trattato, par. 4 : principio di sussidiarietà dell’intervento comunitario in materia ambientale

2/c In G.U. n. C 311 del 17.11.1993, p.6 ; sulle precedenti proposte dal 1991 si veda IPPC in EU Regulatory Affairs1998, p.18 – The EU Committee of Foreign Affairs of the American Chamber of Commerce in Belgium – Sul punto di cui al testo c.f.r. anche M.A.Cerizza, “Prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento”, in GEA n.4 luglio-agosto 1994, ed. Maggioli

[3] Belgio (1991), Irlanda (1992), Olanda (1992), Portogallo (1991), Regno Unito (1990)

Nel 1991 il Consiglio dell’OCSE ha raccomandato l’applicazione della prevenzione e del controllo integrato dell’inquinamento ai suoi paesi membri, Norvegia e Svezia e alcuni degli Stati Uniti adottano politiche integrate; nel 1992 è stato creato un gruppo OCSE di prevenzione e controllo integrato.

[4] Danimarca (dal 1974), Francia (dal 1976), Germania (dalla metà degli anni ’80), Lussemburgo (da prima del 1990)

[5] “…la compenetrazione di sfide e parametri nuovi contrasta fortemente con la natura delle istituzioni odierne. Queste istituzioni tendono ad essere indipendenti, frazionate e competenti per funzioni relativamente limitate, con processi decisionali circoscritti…Il mondo reale dei sistemi economici ed ecologici interconnessi non cambierà ; devono cambiare le politiche e le istituzioni”- Rapporto 1987, sezione “The institutional gap”- cit. in Relazione IPC 1993, Motivazione, cit., p.2

[6] c.f.r. ad es. Dir. 84/360/CEE art. 12, cit.

6/b Sul ruolo ed i motivi dei requisiti dimensionali si veda anche quanto esposto ne “Il controllo integrato degli impianti industriali” a cura di Ombretta Paini su Gazzetta Ambiente n.2, 1995, p.32

[7] La Direttiva 61/96/CE persegue tre dei problemi individuati nel rapporto OCSE 1990 “Panorama dell’industria comunitaria”: la necessaria correzione degli squilibri di know-how tecnologico tra i paesi CEE, di rimediare ai ritardi di investimenti in alcune regioni, oltre che il già visto abbandono del concetto di intervento a posteriori

7/b in G.U. n. C 165 dell’1.07.1995 p. 9

[8] Poi trasfuso nell’art. 3 della Direttiva rubricato “Principi generali degli obblighi fondamentali del gestore”

[9] Nella versione definitiva sarà poi espunta la voce “illuminazione”

[10] Poi art. 9 Dir.

[11] c.f.r. l’analisi di Ombretta Paini in Gazz.Amb.n.2, 1995 cit. p. 31, dove l’autrice dissente dalla posizione della delegazione italiana che sul punto sosteneva la duplicazione del principio di derogabilità da parte delle norme di qualità ambientale all’applicazione delle MTD negli artt. 8 e 9. L’autrice sostiene invece, giustamente, che l’ulteriore art.9 consenta di affiancare alle MTD altre ed ulteriori misure di tutela ambientale, mantenendo così una propria autonoma ed irrinunciabile ragion d’essere.

[12] M.G.Faure, J.G.J. Lefevre in “IPPC an economic perspective”, European Environment Law Review, April 1996, n. 4, vol. 5, p.117 – ed. Kluwer Law International

[13] art. 1 Dir.

[14] art. 2 Dir.; sul concetto di MTD e sull’autorizzazione si veda oltre al punto 2.c

[15] art. 4 Dir. : “…salve le eccezioni previste nella Dir. 88/609/CEE, ecc.”

[16] art. 5 Dir, non è più indicata una data fissa a partire dalla quale l’impianto si considera soggetto agli obblighi di cui alla Direttiva, si opta invece per un computo determinabile ma non determinato, diversamente dalle proposte 1993 e 1995.

[17] artt. da 6 a 10 Dir.

[18] artt. 12 e 13 Dir.

[19] c.f.r. Proposta 1995, in G.U. n. C 165 dell’1.7.1995 art. 14 ultimo comma, in cui si prevedeva anche la possibilità di sottoporre a tassa le comunicazioni sulle informazioni

[20] artt. da 14 a 17 e 19

20/b art. 2/7 Dir. “requisiti che devono sussistere in un determinato momento in un determinato ambiente o in una specifica parte di esso, come stabilito nella legislazione comunitaria”

21/b[21] Informa il pubblico delle principali emissioni e dei dati, su MTD e valori limite di emissione, raccolti dagli stati ogni tre anni, e per la prima volta entro 18 mesi dalla messa in applicazione della Direttiva. Pubblica i risultati dello scambio di informazioni, e relaziona al Consiglio sullo stato di applicazione della Direttiva.

[22] Ossia il livello di tollerabilità di emissione di determinate sostanze in un certo ambiente

[23] Le BAT non sono imposte né allo stato nella fissazione dei valori limite, né al gestore nel rispettare gli stessi, al fine di dar rilievo alle particolarità locali. Sul punto si veda anche IPPC in EU Reg. Aff., cit.

[24] Gli stati sono responsabili direttamente dell’informazione al pubblico delle domande di autorizzazione, delle decisioni e dei controlli sull’impianto.

[25] vd. supra nota 21

[26] Vanno informati gli altri stati interessati sin dal momento della pubblicazione nazionale della domanda, domanda che deve comunque sempre essere accessibile anche agli altri stati.

[27] Di cui sono fissati a livello comunitario i requisiti necessari alla domanda, da formalizzare a livello statale e da verificare caso per caso da parte dell’autorità. In particolare, dovrà essere rilasciata una nuova autorizzazione per l’impianto soggetto a modifiche sostanziali.

[28] “..impianto o parte di esso…uno o più impianti o parti di essi, che siano localizzati sullo stesso sito e gestiti dal medesimo gestore” Dir. 61/96/CE, art. 2 punto 9

[29] Andrà risolto ovviamente dal legislatore nazionale il problema della soluzione da adottare nel caso di trasgressione di uno o più dei requisiti, ossia andrà reso manifesto se ed in quali termini ci sia spazio per una integrazione sanante che salvi la validità della domanda integrata.

29/b Non sfugge all’analisi la necessità di una cogente precisazione degli obblighi imposti al gestore da parte del legislatore nazionale, né la difficoltà di attribuire un valore uniforme alle dichiarazioni tecniche rese in questa sede dai gestori, in particolare, si pensi all’indicazione dello stato del sito di ubicazione o delle potenzialità inquinanti dell’impianto.

[30] 85/337/CEE, cit., inoltre, ex art. 9/2 “in caso di applicazione dell’art. 4 Dir. 85/337/CEE le informazioni o conclusioni pertinenti risultanti dall’applicazione degli artt. 5. 6 e 7 di tale direttiva devono essere presi in considerazione per il rilascio dell’autorizzazione”.

82/501/CEE del 24.06.82 sui rischi di incidenti rilevanti, in G.U. n. L del 5.8.82 p. 1, modificata dalla Dir. 91/692/CEE, cit.

Sul punto si veda anche la Motivazione alla Proposta di direttiva 1993, p.2

[31] Se necessario possono essere previste nell’autorizzazione disposizioni a protezione del terreno e acque sottostanti, per la gestione dei rifiuti prodotti. Se del caso i vaolri limite di emissione possono essere integrati da parametri equivalenti.

31/b Anche se sul punto vd. nota 34

[32] Artt.12 e 2/10-b : modifica che secondo l’autorità competente potrebbe avere effetti negativi e significativi per gli esseri umani o l’ambiente.

[33] Art. 13/2 “..che consentono una notevole riduzione delle emissioni senza imporre costi eccessivi”

[34] vd. più diffusamente Faure-Lefevere in “IPPC : an economic perspective”, cit.

[35] Motivazione alla Proposta 1993, cit., pp.3-5

35/b Faure-Lefevere, op.cit., suggeriscono in alternativa una responsabilizzazione di tipo privatistico del gestore che non contribuisca allo sviluppo delle BAT.

[36] “IPPC : an economic..”, cit. pp.120-121

[37] idem, sul punto si veda meglio il paragrafo seguente con relativa nota

37/b al momento la proposta di BREF sulla carta è al vaglio degli organismi comunitari

[38] vd. “EU Regulatory Affairs”, cit. p.18

[39] “Statement on Environmental Integration” by the European Consultive Forum on the Environment and Susteinable Development – CE 1998, pp. 3-9

[40] Faure-Lefevere, cit., p.116

40/b Filo diretto con la rappresentanza per l’Italia della Commissione europea in “Impresa e Ambiente – Il Sole24Ore” n. 6, 1997, p.34

[41] vd. Ombretta Paini in Gazz. Amb. cit., pp.28-29

[42] “IPPC :un problema annunciato”, IPA News 1998

[43] in G.U. 7.05.98, n.104, S.O. n. L 88

43/b fatte salve anche dall’art. 1 IPPC, già esaminato supra

[44] Ombretta Paini, cit. p.33

[45] Narciso Salvo in “Per non morire di burocrazia”- Impresa ambiente/Il Sole24ore n.4 1998, pp. 10 e ss.

[46] Francesco Fonderico “Procedure più semplici per gli impianti industriali” – Impresa ambiente/Il Sole24ore n.4 1998, pp. 18 e ss., che ipotizza anche una soluzione di compatibilità per il tramite dell’art. 4 4°comma lett.c della L 59/97.

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