I limiti di discrezionalità della P.A. nel rilascio delle autorizzazioni ordinarie alla gestione rifiuti

Ai sensi dell’art. 208 vigente del TUA l’autorizzazione “ordinaria” per l’esercizio delle operazioni di recupero e smaltimento rifiuti ha un contenuto stabilito in termini generali dal comma 11 dello stesso articolo: “L’autorizzazione individua le condizioni e le prescrizioni necessarie per garantire l’attuazione dei principi di cui all’articolo 178 [ovvero dei principi di precauzione, di prevenzione, di sostenibilità, di proporzionalità, di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella produzione, nella distribuzione, nell’utilizzo e nel consumo di beni da cui originano i rifiuti, nonché del principio chi inquina paga] e contiene almeno i seguenti elementi:
a) i tipi ed i quantitativi di rifiuti che possono essere trattati;
b) per ciascun tipo di operazione autorizzata, i requisiti tecnici con particolare riferimento alla compatibilità del sito, alle attrezzature utilizzate, ai tipi ed ai quantitativi massimi di rifiuti e alla modalità di verifica, monitoraggio e controllo dellaconformità dell’impianto al progetto approvato;
c) le misure precauzionali e di sicurezza da adottare;
d) la localizzazione dell’impianto autorizzato;
e) il metodo da utilizzare per ciascun tipo di operazione;
f) le disposizioni relative alla chiusura e agli interventi ad essa successivi che si rivelino necessarie;
g) le garanzie finanziarie richieste, che devono essere prestate solo al momento dell’avvio effettivo dell’esercizio dell’impianto; […]¹¹le garanzie finanziarie per la gestione della discarica, anche per la fase successiva alla sua chiusura, dovranno essere prestate conformemente a quanto disposto dall’art. 14 del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36;
h) la data di scadenza dell’autorizzazione, in conformità con quanto previsto al comma 12;
i) i limiti di emissione in atmosfera per i processi di trattamento termico dei rifiuti, anche accompagnati da recupero energetico”.
Il comma 11-bis precisa che le autorizzazioni concernenti l’incenerimento o il coincenerimento con recupero di energia sono subordinate alla condizione che il recupero avvenga con un livello elevato di efficienza energetica, tenendo conto delle migliori tecniche disponibili.
Il contenuto dell’atto vincola – in termini di “minimo indispensabile” per la legittimità dello stesso – la P.A. procedente, ma la valutazione degli elementi indicati dalla norma consente di evidenziare che il principale riferimento tecnico della P.A. per valutare sotto il profilo sostanziale le operazioni di recupero e/o smaltimento che il richiedente intende svolgere è costituito dal progetto preliminare e dalla sintesi dei dati del processo di trattamento dei rifiuti che lo stesso intende svolgere.
In particolare si richiama in questo senso la lettera e) del comma 11 che si riferisce al “metodo da utilizzare per ciascun tipo di operazione”.
Tale formulazione della norma, peraltro, è il frutto della riforma dell’art. 208 operata dall’art. 22, co. 1, (lett. i), del D.L.vo 3 dicembre 2010, n. 205, ovvero il cosiddetto IV correttivo al TUA, ed è evidentemente collegata a quanto disposto, sempre a posteriori della riforma del 2010, all’art. 183 lettere t) e z), ovvero alle definizioni di recupero e smaltimento, che ora rispettivamente sono: “t) “recupero“: qualsiasi operazione il cui principale risultato sia di permettere ai rifiuti di svolgere un ruolo utile, sostituendo altri materiali che sarebbero stati altrimenti utilizzati per assolvere una particolare funzione o di prepararli ad assolvere tale funzione, all’interno dell’impianto o nell’economia in generale. L’allegato C della parte IV del presente decreto riporta un elenco non esaustivo di operazioni di recupero”, “z) smaltimento: qualsiasi operazione diversa dal recupero anche quando l’operazione ha come conseguenza secondaria il recupero di sostanze o di energia. L’Allegato B alla parte IV del presente decreto riporta un elenco non esaustivo delle operazioni di smaltimento” e quindi confermano la non esaustività delle operazioni elencate negli Allegati tecnici alla Parte IV, sia sotto il profilo nominale che sostanziale, ovvero delle modalità di esecuzione delle stesse.
Ciò, peraltro, è in linea non solo con l’evoluzione delle tecnologie di trattamento (intendendo per tale sia il recupero che lo smaltimento) dei rifiuti ma anche con le linee operative ed i principi della gestione, di derivazione comunitaria, secondo cui la priorità della corretta gestione dei rifiuti resta la diminuzione a monte della produzione dei rifiuti, seguita dal recupero.
Sulla scia di questa linea di pensiero il legislatore comunitario ha peraltro promosso il concetto di “end of Waste”, ovvero “cessazione della qualifica di rifiuto”, come indica l’art. 184 ter del TUA.
Sulla base di quanto disposto dal comma 2 di tale ultima norma: “L’operazione di recupero può consistere semplicemente nel controllare i rifiuti per verificare se soddisfano i criteri elaborati conformemente alle predette condizioni. I criteri di cui al comma 1 sono adottati in conformità a quanto stabilito dalla disciplina comunitaria ovvero, in mancanza di criteri comunitari, caso per caso per specifiche tipologie di rifiuto attraverso uno o più decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400. I criteri includono, se necessario, valori limite per le sostanze inquinanti e tengono conto di tutti i possibili effetti negativi sull’ambiente della sostanza o dell’oggetto”. Nelle more dell’adozione di tali decreti ministeriali – ovvero ancora oggi – continuano ad applicarsi le disposizioni di cui ai decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio in data 5 febbraio 1998, 12 giugno 2002, n. 161.
Ne consegue che un impianto che oggi è autorizzato al recupero dei rifiuti in procedura ordinaria avrà predisposto per il rilascio dell’assenso della P.A. un progetto di lavorazione dei rifiuti che – richiamando le disposizioni ministeriali o le eventuali linee guida europee – attesti l’efficienza delle sue specifiche operazioni di recupero, ovvero la reale produzione di “prodotti recuperati” secondo le “usuali caratteristiche commerciali del mercato”.
I parametri di riferimento della P.A. sono rappresentati dalle norme tecniche e dagli standards esistenti, in particolare dalle Norme tecniche Uni, documenti tecnici che, pur essendo di applicazione volontaria, forniscono riferimenti certi agli operatori e possano avere una chiara rilevanza contrattuale[1].
La P.A. ad esisto delle sue verifiche – trovandosi in sede di “negoziazione” con il privato gestore – ha la discrezionalità di aderire alla proposta del richiedente e quindi dar credito alla lavorazione del rifiuto prospettata in progetto – assumendosi la responsabilità di tutelare l’interesse pubblico alla salute e all’ambiente anche con riferimento a standards tecnici innovativi.
Il margine di discrezionalità della P.A.– fermo il limite della tutela generale appena sopra evidenziato – trova ulteriore confine nel valore stesso delle stesse norme tecniche: valore massimo è garantito dal rispetto delle linee guida europee (ad esempio Regolamenti EoW) e/o dei D.M. tecnici italiani nonché delle norme UNI, valore più basso (e quindi margine di responsabilità più elevato per la P.A.) per riferimenti tecnici non riconosciuti sotto il profilo comunitario ma solamente dal mercato, comunque sempre autorizzabili[2].

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