La disciplina della prevenzione e riparazione del danno ambientale

La Direttiva 2004/35/CE

Le radici della disciplina europea della responsabilità civile per il danno ambientale affondano nella bozza della Direttiva sulla sorveglianza e sul controllo all’interno della Comunità delle spedizioni transfrontaliere di rifiuti pericolosi del 1984[1]. Essa conteneva disposizioni sulla responsabilità e sull’assicurazione obbligatoria che però non furono mantenute nel testo definitivo[2].
La responsabilità civile per danno ambientale quale espressione del principio “chi inquina paga” è descritta per la prima volta nel Quarto Programma d’Azione[3] del 1987 e l’importanza della sua previsione è stata ribadita nel successivo Quinto Programma d’Azione[4] del 1993, in cui si afferma che “l‘imputazione di responsabilità civile sarà l’arma cui ricorrere per punire il saccheggio dell’ambiente“, nonché “un chiarissimo incentivo economico per la gestione e il controllo dei rischi, dell’inquinamento e dei rifiuti”. Nel 1993 il Libro Verde sulla responsabilità civile per danno ambientale[5] individuò le linee generali per un sistema europeo di responsabilità composto da: un regime generale fondato sulla colpa, un regime speciale di responsabilità oggettiva per le attività a rischio aggravato ed un fondo di indennizzo per i danni non imputabili a soggetti individuabili. Accanto al Libro Verde, atto meramente consultivo, furono per anni oggetto di studio e discussione la Convenzione di Lugano sulla responsabilità civile per danno derivante da attività pericolose per l’ambiente[6], redatta nello stesso anno nell’ambito del Consiglio d’Europa, ed inoltre il sistema statunitense contenuto nel C.E.R.C.L.A. (Comprehensive Environmental Response Compensation and Liability Act) del 1980, oltreché i regimi nazionali degli Stati membri.
Nel 2000 la Commissione europea pubblicò il Libro Bianco sulla responsabilità per danni all’ambiente”[7], in cui la responsabilità ambientale viene definita “una maniera per attuare i principi fondamentali della politica ambientale enunciati nel Trattato CE ed in particolare il principio “Chi inquina paga”. Viene sottolineata l’importanza dell’applicazione del principio, e quindi della disciplina della responsabilità, ai fini dell’effettività della tutela ambientale: “Se questo principio non è applicato al fine di coprire i costi connessi al risanamento del danno all’ambiente, anche l’ambiente non verrà bonificato, oppure questi costi devono essere pagati dallo Stato e in ultima analisi dal contribuente”. La prescrizione della responsabilità secondo la Commissione avrebbe svolto altresì una funzione deterrente incentivando un maggior rispetto della legislazione ambientale comunitaria. Il punti cardine della disciplina europea, in parte su modello della Convenzione di Lugano, sarebbero dovuti essere: irretroattività del regime, coperura sia del danno all’ambiente che di quello tradizionale, responsabilità oggettiva per il danno causato da attività intrinsecamente pericolose, responsabilità per colpa per il danno alla biodiversità causato da un’attività non pericolosa, responsabilità in capo all’operatore che ha il controllo dell’attività dannosa, obbligo di destinare le somme pagarte dall’autore dell’inquinamento al ripristino dell’ambiente, maggiori possibilità di accesso alla giustizia in caso di danni ambientali, previsione di una garanzia finanziaria e coordinamento con le convenzioni internazionali.
La proposta di Direttiva fu formulata dalla Commissione europea nel 2002[8], essa abbandonava l’ambiziosa ipotesi di disciplinare anche i danni tradizionali, prevedeva il modello di responsabilità oggettivo e il criterio della responsabilità solidale dei coautori del danno, a cui poi si rinunciò nel testo definitivo. Anche la previsione dell’obbligo per gli Stati di intervenire in caso di assenza, inerzia o assenza di responsabilità degli operatori non fu conservata. La proposta fu oggetto di accese discussioni che condussero ad alcune modifiche per approdare il 21 aprile 2004 all’approvazione della Direttiva 2004/35/CE[9] sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, pubblicata il 30 aprile dello stesso anno.
L’uniformità a livello europeo della disciplina ambientale è presupposto necessario alla lotta contro l’inquinamento, nel rispetto delle regole della concorrenza e del mercato. La Direttiva 2004/35 avrebbe dovuto in questo senso introdurre norme comuni sostanziali e procedurali, invece essa ha finito con l’offrire una disciplina quadro piuttosto limitata, definita “minimalista”. La sua importanza, d’altra parte, sta nell’aver offerto una definizione di danno ambientale, attribuendogli autonomia rispetto al concetto di danno tradizionale, nonché nell’aver affrontato il tema della responsabilità dal duplice punto di vista della prevenzione e della riparazione.
La Direttiva 2004/35/CE non si applica a ogni possibile alterazione negativa dell’ambiente, essa offre una definizione di danno ambientale e ad esso limita la propria azione. Il suo campo di applicazione è assai circoscritto: a differenza di quanto era stato proposto nel Libro Bianco, è escluso il danno tradizionale che rimane esclusivamente l’oggetto dei relativi accordi internazionali, nonché delle discipline nazionali[10]. Non si applica dunque ai casi di lesioni personali, danni alla proprietà privata, perdite economiche e non interferisce con le discipline di tali tipi di danni tradizionali[11]. Non conferisce ai privati il diritto di indennizzo[12].
Essa fornisce una nozione autonoma di danno che vale per l’ambito da essa disciplinato: “un mutamento negativo misurabile di una risorsa naturale o un deterioramento misurabile di un servizio di una risorsa naturale, che può prodursi direttamente o indirettamente”[13], ove per servizio s’intende l’insieme delle “funzioni svolte da una risorsa naturale a favore di altre risorse naturali e/o del pubblico”[14]. La delimitazione del suo ambito applicativo continua nel medesimo articolo dediacto alle definizioni dei concetti, in cui si distinguono tre tipologie di danno a seconda delle risorse naturali prese in considerazione: le specie e gli habitat naturali protetti; le acque; il terreno.
La prima categoria consiste in qualsiasi danno che produca significativi effetti negativi sul raggiungimento o il mantenimento di uno stato di conservazione favorevole delle specie e degli habitat naturali protetti. Questi ultimi sono quelli individuati[15] nella Direttiva sugli uccelli selvatici[16] e nella Direttiva Habitat[17] ma anche nella legislazione nazionale sulla conservazione della natura avente effetto equivalente[18] e finalizzata ad adattare gli ordinamenti interni ad alcune Convenzioni internazionali a cui la Comunità ha aderito. Le specie e gli habitat protetti nell’Unione europea riguardano per ora un’esigua parte del territorio del nostro continente. Per stato di conservazione di un habitat naturale si intende “l’insieme dei fattori che intervengono su tale habitat e sulle sue specie tipiche che possono influenzarne la distribuzione naturale, la struttura e le sue funzioni a lungo termine, nonché la sopravvivenza a lungo termine delle sue specie tipiche”[19]. Esso è considerato “favorevole” quando la sua area naturale (e le zone in essa racchiuse) è stabile o in aumento, le strutture e le funzioni specifiche necessarie per il suo mantenimento a lungo termine esistono e continueranno presumibilmente ad esistere in un futuro prevedibile, e lo stato di conservazione delle sue specie tipiche è favorevole[20]. Osservo che si tratta di definizione un pò contorta: è favorevole se è favorevole.
Con riferimento ad una specie, per stato di conservazione si intende “l’insieme dei fattori che intervengono sulla specie interessata che possono influenzarne la distribuzione e l’abbondanza a lungo termine delle sue popolazioni[21]. Esso deve considerarsi favorevole “quando i dati relativi alla dinamica della popolazione della specie interessata mostrano che essa si sta mantenendo, a lungo termine, come componente vitale dei suoi habitat naturali, quando l’area naturale della specie non si sta riducendo né si ridurrà verosimilmente in un futuro prevedibile, e esiste e verosimilmente continuerà ad esistere, un habitat sufficientemente ampio per mantenere la sua popolazione a lungo termine[22].
La Direttiva definisce “significativi” gli effetti negativi che tale tipologia di danno deve produrre sul raggiungimento o il mantenimento dello stato di conservazione favorevole di tali specie e habitat, ai fini dell’applicazione della disciplina. Inoltre precisa che l’entità di tali effetti deve valutarsi con riferimento alle “condizioni originarie”[23], tenendo conto dei criteri stabiliti nell’Allegato I”[24] alla Direttiva medesima. Ai sensi di quanto disposto da tale documento, il carattere significativo di un danno è da valutare in riferimento a tre elementi: 1) lo stato di conservazione al momento del danno; 2) i servizi offerti dai valori ricreativi connessi; 3) la capacità di rigenerazione naturale. Gli effetti negativi significativi rispetto alle condizioni originarie dovrebbero essere determinati con dati misurabili come, per esempio: il numero degli individui, la loro densità o l’area coperta; il ruolo di determinati individui o dell’area danneggiata in rapporto alla specie o alla conservazione dell’habitat, alla rarità della specie o dell’habitat, la capacità di propagazione della specie e la sua vitalità o la capacità di rigenerazione naturale dell’habitat; la capacità della specie o dell’habitat, dopo che il danno si è verificato, di ripristinarsi in breve tempo, senza interventi diversi da misure di protezione rafforzate. Ancora, ai sensi di quanto enunciato nell’Allegato I, deve essere classificato come significativo il danno con un provato effetto sulla salute umana, mentre, al contrario non devono essere ritenuti tali: le variazioni negative inferiori alle fluttuazioni naturali; le variazioni negative dovute a cause naturali o risultanti da interventi connessi con la normale gestione dei siti; il danno a specie o habitat per i quali è stabilito che si ripristineranno entro breve tempo e senza interventi, o nelle condizioni originarie o in condizioni ritenute equivalenti o superiori.
Oggetto di critica è stata la scelta di escludere la responsabilità per il danno ambientale alle specie e agli habitat naturali protetti, qualora esso sia suscettibile di autoriparazione, perché non è specificato il soggetto che dovrebbe valutare tale caratteristica del danno, e soprattutto perché il termine temporale indicato per il ripristino naturale è vago[25].
E’ stato altresì rilevato che, ai fini di garantire una certa uniformità nella valutazione dell’entità del danno ambientale, sarebbe opportuno che il concetto di “significativi effetti negativi” che fosse interpretato anche tenendo conto della giurisprudenza della Corte di Giustizia relativa alla Habitat che, per esempio, in un caso[26], ha ritenuto significativo qualsiasi effetto negativo sullo stato di conservazione dell’habitat o della specie.
La seconda categoria di danno disciplinata dalla Direttiva, quella che interessa le acque, è così descritta[27]: “qualsiasi danno che incida in modo significativamente negativo sullo stato e sul potenziale ecologico, chimico e/o quantitativo delle acque superficiali e sotterranee come definite e disciplinate dalla Direttiva 2000/60/CE“. Quest’ultima[28] disciplina che istituisce un quadro per l’azione dell’Unione europea in materia di acque, che ha per oggetto l’organizzazione della gestione delle acque interne superficiali, sotterranee, di transizione e costiere per prevenire e ridurne l’inquinamento, promuoverne l’utilizzo sostenibile, proteggere l’ambiente, migliorare le condizioni degli ecosistemi acquatici e mitigare gli effetti delle inondazioni e della siccità. Sono dunque escluse le acque e la’mbiente marino oltre la linea immaginaria che delimita le acque territoriali.
La terza categoria di danno oggetto della disciplina in esame è quello al terreno. Esso è descritto come “qualsiasi dann che consista in una contaminazione del terreno che crei un rischio significativo di effetti negativi sulla salute umana a seguito dell’introduzione diretta o indiretta nel suolo, sul suolo o nel sottosuolo di sostanze, preparati, organismi o microrganismi”[29]. L’ampiezza della tutela in questo caso è circoscritta all’inquinamento che produca un rischio per la salute umana, escludendosi, per esempio, l’erosione al terreno e il dissesto idrogeologico.
Si può notare che la risorsa “aria” è presa in considerazione soltanto nella misura in cui la contaminazione da essa subita può causare danni alle altre risorse prese direttamente in considerazione[30], mentre il paesaggio è tutelato indirettamente, soltanto in quanto la sua lesione danneggi l’habitat naturale protetto a cui appartiene.
In vista della funzione preventiva, il sistema di responsabilità delineato dalla Direttiva si applica non soltanto in caso di danno, bensì anche a qualsiasi minaccia imminente di danno, definita come “il rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno ambientale in un futuro prossimo”[31]. La dottrina ha parlato a tal proposito di “applicazione flessibile del principio di precauzione”, in quanto, in quanto tale principio imporrebbe di intervenire anche in assenza di prove scientifiche certe, mentre in questa sede l’accertamento della probabilità del rischio deve basarsi su prove scientifiche certe[32].
E’ fondamentale tener presente che l’efficaccia della responsabilità civile, e di conseguenza la sua applicazione, è subordinata a tre presupposti: l’individuabilità dei soggetti responsabili; la concretezza e quantificabilità del danno; l’accertamento del nesso causale tra l’evento dannoso e l’attività dei responsabili[33]. Ne deriva che le forme di inquinamento a carattere diffuso, come per esempio quella causata dalla circolazione automobilistica, oppure i cambiamenti climatici, non trovano rimedio nella disciplina del danno della Direttiva 2004/35/CE[34], fintanto che non sia possibile individuare una responsabilità in soggetti singoli.
La Direttiva contempla due diversi regimi di reponsabilità che differiscono per l’oggetto della tutela (risorsa naturale interessata), il soggetto che ha causato il danno (tipo di attività svolta) e il criterio di imputazione della responsabilità (oggettiva oppure per colpa o dolo). Il testo della Direttiva 2004/35/CE recita “La presente direttiva si applica: al danno ambientale causato da una delle attività professionali elencate nell’allegato III e a qualsiasi minaccia di tale danno a seguito di una di dette attività; al danno alle specie e agli habitat naturali protetti, causato da una delle attività professionali non elencate nell’allegato III e a qualsiasi minaccia di tale danno, a seguito di una di dette attività, in caso di comportamento doloso o colposo dell’operatore”[35].
E’ dunque previsto il regime di responsabilità oggettiva, in base alla quale è sufficiente la sussistenza del nesso causale tra azione e danno, per l’ipotesi di danno causato o minacciato nell’ambito di attività professionali che presentino un rischio potenziale o reale per la salute umana o l’ambiente[36]. Tali attività sono elencate nell’Allegato III della Direttiva e sono principalmente quelle industriali o agricole sottoposte ad autorizzazione da parte degli organi nazionali ai sensi della Direttiva 1996/61/CE sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento[37]. Si tratta di attività che implicano lo scarico di metalli pesanti nell’acqua o nell’aria, impianti che producono sostanze pericolose, prodotti fitosanitari e biocidi, attività di gestione di rifiuti[38] e attività che implicano l’uso, il trasporto, il rilascio nell’ambiente nonché il commercio di microrganismi geneticamente modificati. Si è ritenuto che chi esercita attività intrinsecamente pericolose debba assumere direttamente il rischio di eventuali danni, essendo oltretutto in questo modo incentivato a prendere le misure di precauzione necessarie. Per “attività professionale” si intende “qualsiasi attività svolta nel corso di un’attività economica, commerciale o imprenditoriale, indipendentemente dal fatto che abbia carattere pubblico o privato o che persegua o meno fini di lucro[39].
In secondo luogo la Direttiva si applica in caso di comportamento doloso o colposo dell’operatore[40]. Questa seconda fattispecie concerne attività che non sono intrinsecamente pericolose per l’ambiente e per la salute, e in questi casi la responsabilità è condizionata alla colpa o al dolo. L’operatore è “qualsiasi persona fisica o giuridica, sia essa pubblica o privata, che esercita o controlla un’attività professionale oppure, quando la legislazione nazionale lo prevede, a cui è stato delegato un potere economico decisivo sul funzionamento tecnico di tale attività, compresi il titolare del permesso o dell’autorizzazione a svolgere detta attività, o la persona che registra o notifica l’attività medesima”[41].
Si nota che il criterio di responsabilità oggettivo è formulato a contrario, non è esplicitato, cioè non è specificato e descritto, neppure nominato, il tipo di responsabilità, bensì semplicemente distinto dal differente criterio “soggettivo”, individuato nella seconda fattispecie di responsabilità. Tale imprecisione ha dato spazio a difformità tra le diverse versioni linguistiche[42].
Dalla tipizzazione delle fattispecie di danno esaminate sopra, ne deriva che sono esclusi dall’applicazione della Direttiva i danni, derivanti da un’attività non compresa tra quelle indicate nell’Allegato III, alle acque e al terreno, nonché alle specie e agli habitat naturali protetti, qualora non vi sia colpa, né dolo. Si è già fatto cenno ad altre ipotesi di danno ambientale, o minaccia di tale danno, che sono escluse dall’applicazione della Direttiva: l’inquinamento a carattere diffuso in cui non sia individuabile il responsabile e il danno al terreno che non sai potenzialmente nocivo per la salute umana. Accanto a queste ve ne sono altre, elencate nella Direttiva sotto il titolo “Eccezioni[43]“: 1) il danno o la minaccia causati da un atto di conflitto armato, ostilità, guerra civile o insurrezione[44] o da attività finalizzate alla difesa nazionale o alla sicurezza internazionale[45]; 2) danno o minaccia causato da attività finalizzata alla protezione dalle calamità naturali[46]; 3) danno o minaccia causati da un fenomeno naturale di carattere eccezionale, inevitabile e incontrollabile[47]; 4) danno o minaccia causati da attività disciplinate dal trattato che istituisce la Comunità europea dell’energia atomica o causati da un’attività la cui responsabilità è disciplinata dalle Convenzioni internazionali elencate nell’Allegato V, oppure da un incidente per il quale la responsabilità o l’indennizzo sono comprese nell’ambito di applicazione du una delle convenzioni internazionali elencate nell’Allegato IV[48] (principalmente riguardanti il danno da trasporto di idrocarburi e sostanze pericolose) nell’Allegato V[49]. A proposito di tale ultima eccezione, M. Alberton scrive[50]: “Ai sensi della Direttiva, gli Stati membri che sono anche parti delle convenzionio elencate negli allegati IV e V, in caso di danni da inquinamento, applicheranno il regime di responsabilità predisposto da queste per quanto attiene ai danni tradizionali, mentrea applicheranno le disposizioni della Direttiva per qaunto riguarda i danni puramente ambientali. In tali ipotesi, quindi, la Direttiva si affiancherà ai regimi internazionali di responsabilità civile, garantendo anche la piena riparazione dei danni ambientali”. Dalla lettera della Direttiva[51] a me pare invece si possa dedurre la inapplicabilità della stessa proprio ai danni ambientali causati dalle attività disciplinate da tali convenzioni. D’altra parte, se è vero, come osserva la medesima autrice, che alcune delle convenzioni non sono ancora entrate in vigore ed è improbabile che entreranno in vigore in un prossimo futuro, si può affermare che il regime della Direttiva non è particolarmente circoscritto dalle eccezioni individuate. La Direttiva non indica quale normativa vada applicata ad eventuali casi di danno che solo parzialmente sono compresi negli ambiti esclusi, che peraltro non sono delineati in modo preciso, perciò esiste il rischio di un’applicazione non uniforme della disciplina[52].
Sono inoltre stabilite forme di esonero dalla responsabilità, precisamente dal dovere di indennizzo (da parte) dellìoperatore interessato, che hanno come effetto un sostanziale contenimento del titolo di imputazione per colpa o dolo[53]. L’operatore non è tenuto a sostenere i costi delle azioni di prevenzione e riparazione adottate ai sensi della Direttiva, se può provare che il danno ambientale o la minaccia imminente di tale danno è stato causato da un terzo e si è prodotto nonostante l’esistenza di opportune misure di sicurezza, oppure se prova che è conseguenza dell’osservanza di un ordine o istruzione obbligatori impartiti da un’autorità pubblica[54]. In tali casi sono gli Stati membri ad adottare misure idonee a consentire all’operatore di recuperare i costi sostenuti.
E’ prevista inoltre la facoltà, per i legislatori nazionali, di aggiungere due ipotesi di esenzione[55], per il caso in cui l’operatore dimostri di non aver tenuto un comportamento doloso o colposo: 1) se dimostri anche che il danno ambientale è stato causato da un’emissione o un evento espressamente autorizzati ai sensi delle discipline attuative delle leggi comunitarie che disciplinano le attività economiche interessate (vedi Allegato III sulle attività professionali”intrinsecamente pericolose” per cui è prevista la responsabilità oggettiva a carico dell’operatore); 2) l’ipotesi di danno causato da emissione, attività o qualsiasi altro modo di utilizzazione di un prodotto nel corso di un’attività che l’operatore stesso dimostri di non essere considerate probabile causa di danno ambientale in base allo stato di conoscenze scientifiche e tecniche al momento del loro verificarsi. Si tratta del cosidetto “rischio da sviluppo”.
La Direttiva distingue le due ipotesi, la minaccia imminente e il danno, prevedendo per entrambe una serie di doveri di azione e di cooperazione a carico dell’operatore e di poteri dell’autorità competente. Essa dispone che quando esiste una minaccia imminente di danno ambientale, ossia il rischio sufficientemente probabile che esso si verifichi[56], l’operatore deve adottare (“adotta“), senza indugio, le misure di prevenzione necessarie[57]. Sono definite tali “le misure prese per reagire a un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente di danno ambientale, al fine di impedire o minimizzare tale danno”[58].Qualora la minaccia persista, nonostante le misure prese, l’operatore ha l’obbligo di informare il più presto possibile della situazione l’autorità competente.
L’autorità competente è la figura centrale del sistema delineato dalla Direttiva, essa è designata dagli Stati membri per eseguire i compiti previsti, e precisamente[59]: individuare l’operatore responsabile del danno o della minaccia imminente di danno; valutare la gravità del danno; determinare le misure di riparazione da prendere a norma dell’Allegato II; e con alcune facoltà: fornire informazioni su qualsiasi minaccia imminente di danno ambientale o su casi sospetti di tale minaccia; chiedere all’operatore di adottare le misure di prevenzione necessarie; fornire all’operatore le istruzioni da seguire relativamente alle misure di prevenzione necessarie; fornire all’operatore le istruzioni da seguire relativamente alle misure di prevenzione necessarie oppure adottare essa stessa le misure di prevenzione necessarie; chiedere all’operatore di effettuare la propria valutazione relativa al danno o alla minaccia imminente verificatisi e di fornire tutte le informazioni e i dati necessari. Gli Stati membri provvedono affinché essa possa delegare o chiedere a terzi di attuare le misure di prevenzione o di riparazione necessarie.
La Direttiva[60] prescrive altresì che l’autorità competente possa discrezionalmente (“ha facoltà di“) adottare essa stessa le misure di prevenzione necessarie in tre ipotesi: se l’operatore non adotta tali misure ai sensi della disciplina appena vista (ex art. 5, punto 1 e punto 3, lettere b) e c); se l’operatore non può essere individuato oppure se non è tenuto a sostenere i costi a norma della Direttiva, cioè nei casi di “esonero”.
E’ evidente la mancanza della previsione dell’obbligo per gli Stati membri di garantire in ogni modo che le misure preventive e di riparazione del danno vengano adottate, qualora ciò non sia fatto da parte dell’operatore responsabile, prescrizione invece presente nel Libro Bianco e nella Proposta della Direttiva. Di conseguenza sono lasciati senza soluzione eventuali casi di danno alle specie e agli habitat naturali protetti in cui non sia provata la colpa dell’operatore, qualora essa sia presupposto per la sua responsabilità, e anche quando il responsabile non sia individuato, non abbia i mezzi finanziari sufficienti e, in generale, qualora. Ai sensi della Direttiva, non fosse tenuto a sostenere i costi[61]. Il rischio di non poter recuperare i costi per le opere di riparazione potrebbe indurre gli Stati a prevedere sistemi di assicurazione obbligatoria[62], così come auspicato dalla Direttiva medesima, ma il risultato sarebbe più probabile se si fosse mantenuto il relativo obbligo previsto nella proposta della stessa. Il testo definitivo della disciplina comunitaria, come abbiamo visto, prevede l’intervento dell’autorità competente esclusivamente in termini di compiti ma soprattutto di facoltà e poteri discrezionali.
Qualora un danno ambientale si sia effettivamente verificato, l’operatore è tenuto a comunicare senza indugio all’autorità competente tutte le informazioni (“gli aspetti pertinenti”) sulla situazione, nonché adottare “tutte le iniziative praticabili per controllare, circoscrive, eliminare o gestire in altro modo, con effetto immediato, gli inquinanti in questione e/o qualsiasi altro fattore di danno, allo scopo di limitare o prevenire ulteriori danni ambientali e effetti nocivi per la salute umana o ulteriori deterioramenti ai servizi e (adotta) le necessarie misure di riparazione conformemente all’art. 7″[63]. Tali ultime misure comprendono qualsiasi azione o combinazione di azioni, tra cui misure di attenuazione o provvisorie, dirette a riparare, risanare o sostituire risorse naturali e/o servizi naturali danneggiati, oppure a fornire un’alternativa equivalente a tali risorse o servizi, come previsto nell’allegato II[64].
All’autorità competente sono attribuite facoltà che può esercitare in qualsiasi momento[65]: 1) chiedere all’operatore di fornie informazioni supplementari su qualsiasi danno verificatosi; 2) adottare, chiedere all’operatore di adottare tutte le iniziative praticabili per circoscrivere, eliminare o gestire altrimenti, con effetto immediato, gli inquinanti in questione e/o qualsiasi altro fattore di danno, o dare istruzioni in tal senso all’operatore, allo scopo di limitare o prevenire ulteriori danni ambientali, effetti nocivi per la salute umana e ulteriori deterioramenti di servizi; 3) chiedere all’operatore di adottare le misure di riparazione necessarie; 4) istruire l’operatore circa le misure di riparazione necessarie da adottare; 5) oppure adottare essa stessa le misure di riparazione necessarie.
Si può notare che l’azione di riparazione comprende due tipologie di iniziative, quelle volte a “controllare, circoscrivere, eliminare o gestire in altro modo, con effetto immediato” gli inquinanti o qualsiasi altro fattore di danno da una parte e, dall’altra le vere e proprie misure di riparazione (conformemente a quanto dispone il successivo art. 7), a seconda della tempestività dell’intervento.
L’autorità competente può approvare le misure di riparazione proposte dall’operatore o deciderle essa stessa anche con la sua collaborazione[66]. Esse devono essere conformi all’Allegato II[67] il quale distingue tra danno riguardante l’acqua e le specie e gli habitat naturali protetti, per il quale prevede tre gradi di riparazione, e il danno al terreno.
La riparazione del danno all’acqua o alle specie e agli habitat naturali protetti consiste nel riportare l’ambiente alle condizioni originarie tramite tre possibili tipi di misure a seconda del tipo di riparazione attuato[68]: 1) la riparazione “primaria” è costituita da misure in grado di riportare le risorse e/o i servizi danneggiati alle condizioni originarie o verso esse; 2) la riparazione “complementare” è qualsiasi intervento finalizzato a compensare il mancato ripristino completo delle risorse e/o dei serivizi naturali danneggiati. Lo scopo è quello di ottenere, se opportuno anche in un sito alternativo, un livello di risorse naturali e/o servizi analogo a quello che so sarebbe ottenuto se il sito danneggiato fosse tontao alle condizioni originarie. Qualora sia possibile, l’eventuale sito altrernativo dovrebbe essere geograficamente collegato al sito danneggiato, tenuto conto degli interessi della popolazione colpita; 3) il terzo tipo di riparazione, quella “compensativa”, consiste in qualsiasi azione intrapresa per compensare la perdita contemporanea di risorse e/o servizi naturali dalla data del verificarsi del danno fino a quando la riparazione primaria non abbia prodotto un effetto completo, vale a dire fino al momento in cui le risorse e/o i servizi siano stati ripristinati o almeno ricondotti verso le condizioni originarie. Le perdite temporanee sono quelle che derivano dal mancato svolgimento delle normali funzioni ecologiche o dalla mancata fornitura di servizi ad altre risorse naturali o al pubblico. La compensazione consiste in ulteriori miglioramenti delle risorse naturali nel sito danneggiato o in un sito alternativo, non è una compensazione finanziaria al pubblico.
La riparazione del danno all’acqua e alle specie e agli habitat naturali protetti implica la soppressione di qualsiasi rischio significativo di effetti nocivi per la salute umana.
Le azioni di riparazione primaria da intraprendere sono quelle utili a riportare direttamente le risorse naturali e i servizi alle condizioni originarie in tempi brevi o tramite il ripristino naturale[69]. Al fine di individuare le misure da intraprendere ai fini riparazione complementare e compensativa, occorre applicare il metodo di equivalenza risorsa-risorsa o servizio-servizio, cioè prendere in considerazione azioni che forniscono risorse naturali e/o servizi dello stesso tipo, qualità e quantità di quelli danneggiati. Se ciò non è fattibile, si devono fornire risorse e/o servizi di tipo alternativo, Per esempio, una riduzione della qualità potrebbe essere compensata da una maggiore quantità di misure di riparazione[70]. Si devono individuare tecniche di valutazione alternative qualora non sia possibile usare i metodi di equivalenza. L’autorità competente può prescrivere il metodo, ad esempio la valutazione monetaria, per determinare la portata delle necessarie misure di riparazione complementare e compensativa. Se tuttavia la valutazione delle risorse di sostituzione non può essere eseguita in tempi e a costi ragionevoli, l’autorità competente può sceglieremisure di riparazione il cui costo sia equivalente al valore monetario stimato delle risorse e/o servizi perduti[71]. La scelta delle opzioni di riparazione[72] dovrebbe avvenire con l’aiuto delle migliori tecnologie disponibili, valutando una serie di criteri: l’effetto sulla salute e la sicurezza pubblica; il costo di attuazione; la probabilità di successo, la misura in cui ciascuna opzione impedisce danni futuri e collaterali in seguito alla sua attuazione; la misura in cui giova ad ogni componente dekka riosrsa naturale e/o del servizio; la misura in cui ciascuna opzione tiene conto dei pertinenti aspetti sociali, economici e culturali e di altri fattori specifici della località; il tempo necessario per l’efficace riparazione del danno ambientale; la misura in cui ciascuna opzione realizza la riparazione del sito colpito dal danno; il collegamento geografico al sito danneggiato.
Se le misure di riparazione primaria scelte non riportano completamente le risorse danneggiate alle condizioni originarie, o li riportano lentamente a tali condizioni, le risorse naturali e/o i servizi perduti devono essere compensati incrementando le azioni complementari o compensative, al fine di fornire un livello di risorse e/o servizi simile a quello perduto. Ciò è possibile, per esempio, fornendo altrove risorse o servizi equivalenti a costo inferiore.
In deroga a quanto appena descritto, l’autorità competente può decidere di non intraprendere ulteriori misure di riparazione qualora, a seguito delle misure già adottate, non esiste più un rischio significativo di effetti nocivi per la salute umana, l’acqua, le specie e gli habitat naturali protetti e i costi delle misure di riparazione primaria siano sproporzionati rispetto ai vantaggi ambienatli ricercati[73].
La riparazione del danno al terreno[74] è finalizzata all’eliminazione del rischio significativo di effetti nocivi che possano derivarne per la salute umana. Devono quindi essere adottate le misure necessarie per assicurare tale risultato, garantendo, come minimo, che gli agenti contaminanti pertinenti siano eliminati, controllati, circoscritti o diminuiti. La valutazione del rischio deve tener conto: dell’uso attuale o approvato per il futuro del terreno colpito, calcolato sulla base delle disposizioni sull’assetto territoriale o altre normative pertinenti vigenti al momento in cui si è verificato il danno;

• della caratteristica e della funzione del suolo;
• del tipo e della concentrazione degli agenti contaminanti (sostanze, preparati, organismi o microrganismi nocivi), dei relativi rischi (presumibilmente i rischi specifici del contaminante) e della possibilità di dispersione degli stessi.

Si prescrive infine che va considerata l’opzione del ripristino naturale, vale a dire il processo naturale di rigenerazione che avviene senza necessità di interventi umani diretti.
E’ stato notato[75] che manca l’indicazione dei limiti massimi di accettabilità delle sostanze inquinanti e di conseguenza la possibilità di valutare quando in concreto si verifica il rischio di effetti nocivi per la salute umana.
Nell’ipotesi di una pluralità di casi di danno ambientale[76] simultanei, l’autorità competente può non essere in grado di garantire l’adozione di tutte le misure di riparazione necessarie e ha la facoltà di decidere quale intervento debba essere intrapreso a titolo prioritario. A tal fine deve tener conto della natura, entità e gravità dei diversi casi di danno verificatisi, della possibilità di un ripristino naturale e dei rischi per la salute umana, nonché delle osservazioni presentate dai proprietari dei terreni interessati, da coloro che sono o potrebbero essere colpite dal danno ambientale, da coloro che hanno un interesse sufficiente nel processo decisionale riguardante il danno o che comunque facciano valere un diritto, nei casi in cui il diritto amministrativo di uno Stato membro esiga tale presupposto[77]. L’autorità competente invita tali soggetti a presentare tali osservazioni.

Costi di prevenzione e di riparazione del danno ambientale: chi inquina paga

Ai sensi della definizione fornita nella Direttiva[78], per “costi” si intendono tutti i costi giustificati dalla necessità di assicurare un’attuazione corretta ed efficace della presente Direttiva, compresi i costi per valutare il danno ambientale, o la minaccia imminente di tale danno e i possibili interventi, le spese amministrative, i costi di raccolta dei dati e altri costi generali, nonché i costi di controllo e sorveglianza.
La prescrizione della Direttiva è chiaramente ispirata al principio “chi inquina paga”: “L’operatore sostiene i costi delle azioni di prevenzione e di riparazione adottate in conformità della presente Direttiva”[79]. L’obiettivo non è quello di comminare una sanzione, bensì di addebitare i costi al soggetto responsabile, sul modello classico di responsabilità per fatto illecito, attraverso il recupero dei costi da parte degli organi pubblici che li hanno anticipati. L’autorità competente infatti recupera dall’operatore responsabile i costi sostenuti, fatti salvi i casi di esonero già esaminati, anche attraverso adeguate garanzie. E’ prevista la facoltà dell’autorità competente di decidere di non recuperare la totalità dei costi, se la spesa necessaria per il recupero è maggiore dell’importo recuperabile o se l’operatore non è individuabile[80].
Per quanto riguarda l’imputazione dei costi in caso di pluralità di autori del danno, in particolare per la ripartizione della responsabilità tra produttore e utente del prodotto, si applica la disciplina prevista dal diritto nazionale sul concorso di responsabilità, in particolare tra produttore e utente del prodotto[81].
La Direttiva stabilisce un termine di prescrizione di 5 anni entro cui l’autorità competente è legittimata ad esperire l’azione di recupero dei costi. Il termine decorre dalla data in cui le misure di di prevenzione e riparazione sono state completate (“portate a termine”) oppure dalla data in cui è stato identificato l’operatore o il terzo responsabile, a seconda di quale data sia posteriore[82].
Le decisioni dell’Autorità competente che impongono misure di prevenzione o di riparazione devono essere motivate con precisione e notificate all’operatore interessato il quale deve essere informato dei mezzi di ricorso predisposti dalla Legge nazionale vigente[83].

La legittimazione attiva e le associazioni ambientaliste

Ai sensi della presente Direttiva, sono legittimate a chiedere all’autorità competente di intervenire nonché a presentare osservazioni relative a qualsiasi caso di danno ambientale di cui siano a conoscenza, le persone fisiche o giuridiche:

1. che sono o potrebbero essere colpite dal danno ambientale oppure
2. che vantino un interesse sufficiente nel processo decisionale in materia di ambiente concernente il danno o, in alternativa,
3. che facciano valere la violazione di un diritto, nei casi in cui il diritto processuale amministrativo di uno Stato membro esiga tale presupposto[84].

Sono gli Stati a determinare gli elementi costitutivi dell’ “interesse sufficiente” e della “violazione di un diritto”. Riguardo al primo requisito, è stato osservato[85] che l’espressione “colpite dal danno ambientale” può essere fonte di dubbi interpretativi, sembra infatti riferirsi al concetto di danno tradizionale, sia esso biologico, patrimoniale, morale o esistenziale ma in grado comunque di ledere direttamente la persona, tipo di danno che, al contrario, la Direttiva esclude dal suo ambito applicativo. L’interesse di organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell’ambiente e che sono conformi a tutti i requisiti previsti dal diritto nazionale, è considerato sufficiente ai fini del secondo punto. Tali organizzazioni sono considerate altresì titolari di diritti che possono subire violazioni ai sensi del requisito indicato nel terzo punto.
E’ evidente che contemplando la possibilità che i legislatori nazionali subordinino la legittimazione delle associazioni ambientaliste a determinati requisiti, la Direttiva permette ampie disparità, tra associazioni ambientaliste dei diversi Stati membri, in relazione all’accesso alla giustizia[86]. Si osserva inoltre che i soggetti indicati svolgono un ruolo di impulso importante e tuttavia indiretto, infatti essi non possono agire nei confronti del responsabile, bensì soltanto chiedere l’intervento dell’Autorità competente.
La richiesta di azione deve essere corredata di tutti i dati e le informazioni pertinenti, a sostegno delle osservazioni presentate in relazione al danno ambientale in questione[87]. L’autorità competente tiene conto delle richieste di azione e delle osservazioni allegate che mostrino con verosimiglianza l’esistenza di un caso di danno ambientale, e dà la possibilità all’operatore interessato di far conoscere le proprie opinioni circa la richiesta di azione e le osservazioni allegate[88]. Quanto prima, e comunque conformemente alle pertinenti disposizioni della legislazione nazionale, l’autorità competente informa le persone fisiche e/o giuridiche che hanno legittimamente presentato osservazioni, della sua decisione di accogliere o rifiutare la richiesta di azione e indica i motivi della decisione[89].
Gli Stati membri possono decidere di non applicare le disposizioni che conferiscono ai singoli e alle associazioni ambientaliste la legittimazione a richiedere l’intervento ai casi di minaccia imminente di danno[90]. Da un lato, la disciplina in esame riconosce l’importanza del ruolo dei singoli e delle associazioni ambientaliste, in particolare auspicandone una partecipazione all’attuazione della Direttiva medesima[91], dall’altro tuttavia essa legittima le legislazioni nazionali che escludono l’intervento delle associazioni ambientaliste in caso di minaccia di danno ambientale, limitandolo al caso di danno già verificatosi. Ciò risulta contraddittorio e rischia di annullare la fondamentale funzione preventiva svolta dalle associazioni medesime[92].
E’ inoltre introdotta la possibilità di avviare una procedura di riesame della legittimità della procedura e del merito delle decisioni, degli atti o delle omissioni dell’autorità competente ai sensi della presente Direttiva[93]. Legittimati ad avviare tale procedimento dinanzi a un tribunale o a qualsiasi altro organo pubblico indipendente e imparziale, sono i soggetti descritti sopra[94], vale a dire coloro che sono possono presentare osservazioni all’autorità competente e richiederne l’intervento. Il fatto che non sia stato prevista la possibilità di contestare atti ed omissioni dei privati è stata criticata dalle associazioni ambientaliste perché mina l’efficacia dell’azione di controllo che le medesime svolgono nella società[95]. Sono comunque fatte salve le disposizioni nazionali sull’accesso alla giustizia, che quindi possono eventualmente attribuire anche ad esse un più ampio potere di intervento processuale, oltreché quelle che subordinano l’avvio dei procedimenti giudiziari al previo esperimento delle vie di ricorso amministrative[96].
In conclusione, si osserva che la Direttiva permette una disomogeneità tra le discipline nazionali degli Stati membri sull’accesso alla giustizia che ostacola la realizzazione degli obiettivi comunitari. Nella direzione di promuovere l’armonizzazione delle associazioni ambientaliste dell’UE, è stata adottata la decisione 2002/466 che definisce un programma d’azione comunitario per la promozione delle organizzazioni non governative indicandone i requisiti comuni.

Cooperazione fra Stati membri

La presente disciplina contempla anche l’ipotesi che il danno ambientale riguardi o possa riguardare, una pluralità di Stati membri. Al fine di assicurare che sia posta in essere un’azione di prevenzione e, se necessario, di riparazione, è prescritto che essi debbano cooperare, anche attraverso un appropriato scambio di informazioni[97]. Lo Stato membro nel cui territorio ha avuto origine un danno ambientale deve fornire (“fornisce”) informazioni sufficienti agli Stati membri potenzialmente esposti ai suoi effetti[98].
Uno Stato membro che individui entro i suoi confini un danno la cui causa si è verificata altrove può comunicarlo alla Commissione e a qualsiasi altro Stato membro interessato, può raccomandare l’adozione di misure di prevenzione o di riparazione e inoltre può cercare di recuperare i costi sostenuti per l’adozione di tali misure[99].

Garanzia finanziaria

La Direttiva prescrive che gli Stati membri debbano adottare (“adottano”) misure per stimolare lo sviluppo di strumenti e mercati di garanzia finanziaria, compresi meccanismi finanziari in caso di insolvenza, che siano a disposizione degli operatori allo scopo di assolvere alle responsabilità che la presente Direttiva attribuisce loro[100]. Nella Relazione redatta nel 2010[101], con la finalità di valutare l’efficacia della Direttiva nonché la disponibilità di adeguate garanzie finanziarie per le attività intrinsecamente pericolose indicate nell’Allegato III, la Commissione constata che gli Stati membri “si sono limitati a dialogare con le imprese di assicurazione e/o con le loro associazioni di categoria” ed inoltre “Nella maggior parte dei casi i mercati nazionali della responsabilità ambientale si sono sviluppati per iniziativa delle compagnie di assicurazione, anche laddove la garanzia finanziaria è stata resa obbligatoria”. Si nota quindi una certa immobilità in questo senso dei legislatori nazionali.
L’adeguatezza di uno strumento di garanzia finanziaria dipende dalla sua capacità di coprire i costi di riparazione, dalla sua disponibilità per gli operatori e dall’efficacia preventiva del danno ambientale. La Commissione osserva che fino all’anno 2010, (periodo di stesura della relazione) nessuno strumento disponibile soddisfa tutti e tre i requisiti, perciò gli operatori scelgono strumenti differenti come la polizza assicurativa e la garanzia bancaria, i più diffusi. Spesso di tratta di polizze tradizionali di responsabilità civile generale ma le compagnie assicurative già stanno predisponendo nuovi prodotti specifici.
L’insufficienza di dati sugli incidenti e l’incapacità di quantificare le perdite, rendono i prodotti assicurativi ancora incompleti: non coprono il danno ambientale graduale e alcuni tipi di riparazione, come quella compensativa. La Commissione rileva inoltre che lo sviluppo di adeguate soluzioni in materia di garanzia finanziaria a livello nazionale è stato rallentato dal ritardo con cui gli Stati membri hanno recepito la Direttiva nonché dalle divergenze delle modalità di attuazione.
Oggetto della Relazione – scritta dalla Commissione ai sensi della Direttiva stessa[102] – erano anche particolari aspetti della garanzia finanziaria: l’approccio graduale, il massimale di garanzia finanziaria e l’esclusione di attività a basso rischio. Alla luce di tale relazione e di una valutazione approfondita dell’impatto della Direttiva, che comprende un’analisi costi-benefici, si prescriveva che la Commissione avrebbe dovuto presentare, se del caso, proposte per un sistema di garanzia finanziaria obbligatoria armonizzata. A tal ultimo proposito, l’applicazione della Direttiva è stata giudicata ancora scarsa per giustificare l’introduzione di un tale sistema, ed è altresì evidente il rischio che gli elevati costi assicurativi attuali ostacolino lo sviluppo economico, come sottolineato già nel Libro Bianco, perciò la decisione sarà riesaminata dalla Commissione anche alla luce dell’esperienza maturata dagli Stati membri

Applicazione nel tempo

E’ disposta la irretroattività della disciplina messa a punto dalla Direttiva. Essa non si applica al danno:

• la cui causa si sia verificata prima del 30 aprile 2007, data entro la quale gli Stati membri devono conformarsi alla direttiva medesima ex art. 19, punto 1;
• qualora l’attività nel cui ambito si è verificato l’evento che ha causato il danno, sia terminata prima di tale data;
• nell’ipotesi in cui l’evento che ha causato il danno si sia verificato più di 30 anni prima del verificarsi del danno.

Relazione tra la Direttiva 2004/35 e il diritto nazionale

Ai sensi della presente Direttiva, gli Stati membri possono mantenere o adottare una disciplina più severa ai fini della prevenzione e riparazione del danno ambientale, nonché assoggettare agli obblighi di prevenzione e riparazione ulteriori attività e soggetti responsabili[103].
Inoltre non è preclusa l’adozione da parte degli Stati membri di idonee misure come, per esempio, il divieto del doppio recupero dei costi, qualora possa verificarsi come conseguenza di un’azione concorrente da parte di un’autorità competente a norma della presente Direttiva e di una persona la cui proprietà abbia subito un danno ambientale[104].

Riepilogo dei pregi e delle criticità della Direttiva 2004/35/CE rilevate dalla Commissione UE e dalla dottrina

Criticità:

• Benché in parte giustificato dal rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, è stato oggetto di osservazioni e di critiche l’approccio minimalista che limita l’impatto della disciplina: l’ipotesi di danno presa in considerazione è doppiamente circoscritta, da un lato dalle tipologie di attività prese in considerazione e, dall’altro, dalla selezione di risorse ambientali considerate. Il danno al terreno è escluso dall’applicazione della disciplina se non crea rischi significativi di effetti negativi sulla salute umana[105], ed inoltre sono indicate deroghe, ipotesi di esonero e possibili eccezioni[106].
• Dall’approccio minimalista derivano altre criticità: essa lascia spazi alle legislazioni nazionali, creando la possibilità di ampie divergenze tra regimi di responsabilità, ostacolando l’armonizzazione a livello dell’UE e creando la possibilità di pericolose distorsioni del mercato[107]. La libertà lasciata ai legislatori nazionali e dunque le probabili divergenze riguardano: la nozione di danno, la possibilità di adottare misure più severe anche individuando ulteriori attività assoggettate agli obblighi previsti e altri soggetti responsabili, la legittimazione attiva, i criteri d’imputazione della responsabilità. La Direttiva inoltre lascia impregiudicate le scelte degli Stati membri su aspetti nodali[108]: nesso causale, solidarietà obbligazione passiva, assicurabilità danno, esenzione dalla responsabilità in particolare rispetto alle attività industriali autorizzate. Nella Relazione del 2010[109] la Commissione ha osservato un’applicazione difforme delle eccezioni basate sul possesso di un’autorizzazione o sullo stato delle conoscenze scientifiche, e un’estensione disomogenea del campo di applicazione per quanto riguarda il danno alle specie e habitat protetti a titolo della legislazione nazionale, rilevando in particolare che le divergenze nelle norme nazionali di recepimento creano difficoltà ai fornitori di garanzia finanziaria.
• Nello specifico, il raggiungimento di uno standard di tutela ambientale inferiore alle aspettative, che si erano concretizzate parzialmente nella Proposta di Direttiva e nel Libro Bianco: non è stato prescritto nessun obbligo di riparazione a carico degli Stati in ogni caso in cui l’operatore sia esentato, attribuendo un ruolo sussidiario alle autorità[110], in altri termini la mancata copertura dei danni che non rientrano tra quelli descritti, dovuta alla tassatività o tipizzazione dei fenomeni disciplinati[111], nessun obbligo di assicurazione finanziaria per le aziende a rischio ambientale, la delimitazione delle attività per cui è prescritta la responsabilità oggettiva, anziché una formulazione aperta.
• Nella scelta delle opzioni di riparazione (Allegato II) è indicato l’uso della migliore tecnologia disponibile (BAT) che è invece criticata per l’ampio margine di discrezionalità lasciato agli Stati e l’impossibilità di configurare un sistema di controllo che si basi su parametri di valutazione uniformi per tutti gli Stati membri[112].
• Esclusione dal campo di applicazione della Direttiva del danno alle specie e agli habitat naturali che sia suscettibile di autoriparazione entro breve tempo[113], e perciò considerato non significativo. Si critica in particolare la vaghezza del termine temporale indicato per l’autoriparazione. Si tratta di un danno ambientale che causa una perdita temporanea di risorse e l’escluderlo sembra in contrasto con l’apertura verso forme di risarcimento a contenuto sanzionatorio del Considerando 2 della Direttiva, in cui si afferma che l’operatore dovrà essere considerato finanziariamente responsabile, seppure in vista della prevenzione[114]. Tale scelta, d’altra parte, si giustifica nell’ottica del piano di intervento della Direttiva che è finalizzato alla prevenzione e riparazione del danno ambientale e quindi essa introduce esclusivamente tipologie di risarcimento in forma specifica, escludendo il risarcimento per equivalente dal suo campo di applicazione. E’ questo il motivo per cui il danno per cui non vi sia necessità di riparazione, non è preso in considerazione[115].
• Altro punto criticabile è la legittimazione della previsione di preclusioni, da parte delle legislazioni nazionali, all’intervento delle associazioni ambientaliste per l’ipotesi di minaccia imminente di danno ambientale[116].
• E’ stato osservato che la Direttiva configura una disciplina meno severa rispetto alla normativa in vigore in singoli paesi europei, per più aspetti anche rispetto a quella italiana prevista nel D.Lgs 22/1999[117].
• Un’ultima carenza della Direttiva in esame è stata indicata dalla Commissione nella mancata copertura dell’ambiente marino, sottoposto a continua minaccia e spesso danneggiato specialmente dalle perdite di petrolio.

Aspetti positivi:

• La Direttiva 2004/35/CE ha l’indubbio merito di aver fornito una definizione dettagliata di danno ambientale, connotandolo e quindi distinguendolo dal concetto di danno tradizionale[118];
• Essa ha preso in considerazione e definito le perdite temporanee e soprattutto ne ha prescritto la riparazione, definita “compensativa”.
• Innovativa e risolutoria è la scelta in materia di prescrizione: la Direttiva non prende in considerazione l’azione di risarcimento nei confronti dell’obbligato primario, ossia del responsabile del danno ambientale, bensì il diritto dell’autorità competente a rivalersi nei suoi confronti. La prescrizione di cinque anni di tale diritto di rivalsa decorre dalla data in cui le misure preventive o di ripristino siano state poste in essere oppure, se la data è posteriore, dal momento in cui è stato identificato l’operatore responsabile, e non dal momento in cui si è verificato il danno, di difficile o impossibile individuazione, soprattutto nel caso di immissioni cumulate[119].
• La Direttiva pone le condizioni per un vero e proprio rapporto di collaborazione e informazione a tutela dell’ambiente, tra le autorità pubbliche e gli operatori privati[120].
• Infine, ma di fondamentale importanza, il ruolo della Direttiva ai fini della configurazione di una legislazione sul danno ambientale nei Paesi che ancora ne sono privi, nonché di stimolo verso una maggiore tutela dell’ambiente, per esempio negli Stati che da poco sono entrati a far parte dell’UE. Essa inoltre rappresenta un’opportunità per gli Stati membri di mettere ordine nella disciplina delle tematiche in oggetto, in particolare per l’Italia ove, a partire dal 1986, si sono susseguite norme che hanno creato un quadro legislativo complicato e lontano dall’impronta oggettiva ormai prevalente ovunque.

Disciplina italiana del danno all’ambiente prima del recepimento della Direttiva 2004/35/CE. L’art. 18 della Legge 349/1986

Anteriormente all’attuazione della Direttiva 2004/35/CE da parte del D.Lgs. n.152/2006, in Italia coesistevano essenzialmente tre discipline dei danni provocati all’ambiente, prescritte dalle seguenti disposizioni normative: l’art. 18 della Legge n. 349 del 1986, l’art. 17 del D.Lgs. n. 22/1997 in tema di bonifica dei siti contaminati e l’art. 58 del D.Lgs n. 152/1999 in tema di tutela delle acque. Tutte e tre le disposizioni prevedono una responsabilità a carico di chiunque danneggi l’ambiente, non espressamente ed esclusivamente a carico dell’operatore nell’ambito di un’attività professionale, come invece stabilisce la Direttiva 2004/35/CE[121]. Tutte prescrivono l’obbligo di ripristino, come la Direttiva, salvo però sempre l’obbligo di risarcimento per equivalente, ai sensi della prima di esse, qualora il ripristino non sia possibile.
La L. 349/1986 ha istituito il Ministero dell’ambiente, ha sottratto la giurisdizione sul danno ambientale alla Corte dei Conti, riservandola al giudice ordinario, e ha introdotto nel nostro ordinamento un sistema di responsabilità per danno ambientale. Essa risponde innanzitutto all’inadeguatezza delle norme del codice civile a regolare la fattispecie del danno ambientale e in secondo luogo risponde all’esigenza di dare attuazione al principio “chi inquina paga” che, tra l’altro, parte della dottrina considera norma consuetudinaria dell’ordinamento internazionale e in quanto tale vincolante anche l’Italia[122].
La norma in esame succede all’elaborazione da parte della giurisprudenza di un sistema di responsabilità basato sugli strumenti privatistici tradizionali che delimitavano la tutela a situazioni giuridiche soggettive, come proprietà e salute, oltreché sulle norme contenute nella Costituzione[123], sulle quali si è tentato di costruire un diritto all’ambiente salubre. I primi consistono nella disciplina civilistica delle immissioni dal fondo del vicino[124], in quella del risarcimento per fatto illecito[125], e nella norma sulla responsabilità per l’esercizio di attività pericolose[126]. I secondi introducono la tutela dei diritti inviolabili dell’uomo, della salute e del paesaggio.
La portata innovativa della L. 349/1986 sta nell’aver introdotto una tutela diretta del bene ambiente, considerato in sé e per sé, come bene collettivo unitario, distinta dalla tutela civile ordinaria, e in tal senso l’esperienza italiana rappresenta una voce fuori dal coro europeo, poiché è l’unico ordinamento che ha elaborato e applicato criteri di quantificazione del danno a beni privi di un prezzo di mercato quali sono quelli ambientali[127]. Essa è anche l’unica a discostarsi dalla previsione di un tipo di responsabilità oggettivo[128].
Ai sensi dell’art. 18 “qualunque fatto doloso o colposo, in violazione di disposizioni di Legge o di provvedimenti adottati in base a Legge, che comprometta l’ambiente ad esso arrecando danno, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, obbliga l’autore del fatto al risarcimento nei confronti dello Stato”. Si nota immediatamente che la responsabilità prevista è di tipo soggettivo e l’ampiezza della nozione di danno ambientale è notevole, maggiore di quella configurata dalla Direttiva 2004/35/CE in quanto , oltre al danno, inteso come la perdita di una qualità della risorsa, al deterioramento, cioè il peggioramento qualitativo della risorsa, nonché alla distruzione, cioè la perdita definitiva dell’intera risorsa ambientale interessata, è altresì presa in considerazione l’alterazione. Affinché sorgesse la responsabilità ai sensi della Legge n. 349/1986, era quindi sufficiente una modificazione di una caratteristica qualitativa della risorsa ambientale, non necessariamente peggiorativa, né irreversibile[129].
Al di là dell’estensione della nozione di danno, tuttavia dalla formulazione della norma si desume una tipizzazione dell’illecito ambientale, da cui deriva l’esclusione della discrezionalità dei giudici e certamente maggior certezza, bensì anche una minor tutela. in quanto soltanto i fatti illeciti commessi in violazione di disposizioni di Legge o di provvedimenti adottati in base a Legge sono causa di responsabilità.
Titolare del diritto al risarcimento è lo Stato ma la legittimazione concorrente spetta altresì agli enti territoriali sui quali insistono i beni ambientali lesi. I cittadini e le associazioni ambientaliste possono denunciare i fatti lesivi dell’ambiente, al fine di sollecitare l’intervento dei soggetti legittimati. Inoltre, alle associazioni, individuate ai sensi dell’art. 13[130], è riconosciuto il potere di intervenire nei giudizi per danno ambientale, nonché di ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento degli atti illegittimi[131], ed in seguito è stata loro riconosciuta[132] la facoltà di proporre le azioni risarcitorie di competenza del giudice ordinario, che spettano a Comuni e Province in relazione a danni ambientali.
L’azione risarcitoria possiede altresì un importante carattere sanzionatorio, che lo avvicina al modello penalistico[133], il quale si manifesta nella scelta degli elementi che il giudice deve considerare per determinare in via equitativa l’ammontare del danno qualora una precisa quantificazione non sia possibile. Oltre che del costo necessario per il ripristino dell’ambiente danneggiato, egli deve infatti valutare la gravità della colpa individuale e il profitto conseguito dal responsabile in conseguenza della trasgressione di Legge che ha causato il danno. In forza di tale natura sanzionatoria e in coerenza con la finalità deterrente, per il caso di concorso nel medesimo evento di danno ambientale, è dettato il principio personalistico in base al quale ciascuno risponde nei limiti della propria responsabilità[134], in deroga al criterio della responsabilità solidale. In ordine alla scelta del criterio di ripartizione della responsabilità, si rileva che la regola della solidarietà contrasta con le finalità deterrenti della responsabilità civile in materia ambientale in cui, generalmente, l’inquinamento prodotto da un’impresa non è collegato a quello di un’altra e quindi i responsabili non possono condizionare l’uno il comportamento dell’altro. La responsabilità solidale avrebbe l’effetto di colpire l’azienda che si trova in condizioni finanziarie migliori, anche se ha causato un minor danno investendo in misure preventive[135].
Si può inoltre osservare che, essendo la violazione di disposizioni di Legge presupposto della risarcibilità del danno, l’onere probatorio è attenuato e la responsabilità sembra assumere una connotazione di tipicità, in contrapposizione all’ atipicità della responsabilità aquiliana.
L’importanza della disciplina in esame deriva anche dal fatto che essa prevede che il giudice, nella sentenza di condanna, dispone, ove possibile, il ripristino dello stato dei luoghi a spese del responsabile. A tal proposito è stato rilevato[136] che tuttavia, statisticamente, nei giudizi è risultata prevalente la tutela per equivalente, con funzione prevalentemente deterrente.
Un rapido confronto con la disciplina prescritta dalla Direttiva 2004/35/CE, mette in luce alcune importanti differenze che ribadisco sinteticamente: la norma italiana prende in considerazione nozioni di ambiente e di danno ambientale più ampie rispetto alla Direttiva europea e prescrive un obbligo di risarcimento per equivalente nei confronti dello Stato, oltreché il risarcimento in forma specifica soltanto qualora possibile. La disciplina italiana si contraddistingue d’altronde per uno speciale carattere sanzionatorio di cui la disciplina comunitaria è priva e che da più parti è ritenuta fondamentale per la sua funzione deterrente[137]. Essa d’altra parte non contempla l’ipotesi di rischio o minaccia, intesi come pericolo concreto e attuale che un danno ambientale si verifichi, caso che invece la Direttiva disciplina in coerenza con la funzione preventiva che essa intende svolgere.
Nonostante che il D.Lgs 152/2006 abbia espressamente abrogato l’art. 18 della Legge del 1986[138], esso rimane applicabile ai danni ambientali causati da fatti illeciti compiuti precedentemente alla sua entrata in vigore.
Benché non rientri nella disciplina della responsabilità per danno ambientale, mi pare importante segnalare che la legge in esame prevede altresì poteri del Ministro dell’ambiente, tuttora vigenti, di adottare con ordinanza cautelare le necessarie misure provvisorie di salvaguardia, in caso di mancata attuazione o inosservanza di disposizioni di Legge relative alla tutela dell’ambiente da cui potesse derivare un grave danno ecologico[139].

L’art. 17 del D.Lgs n. 22 del 1997: la disciplina dei siti contaminati

Nella normativa quadro in materia di rifiuti contenuta nel D.Lgs n. 22/1997, fu inserita la disciplina della responsabilità per la contaminazione dei siti. L’art. 17 prevede che “chiunque cagiona, anche in maniera accidentale, il superamento dei limiti previsti[140], ovvero determina un pericolo concreto ed attuale di superamento dei limiti medesimi e siano alterate le condizioni del sito o vi sia pericolo per la salute, deve procedere a proprie spese agli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai quali deriva il pericolo di inquinamento”. E’ chiara la finalità preventiva.
Come nella disciplina del risarcimento del danno ex art. 18 della Legge n. 349/86, e diversamente rispetto alla Direttiva 2004/35/CE, il responsabile è indifferenziato (“chiunque”). La novità è però rappresentata dal fatto che la responsabilità della contaminazione del sito è di tipo oggettivo (“in maniera accidentale”), cioè prescinde dalla colpa o dal dolo, e sorge anche in caso di rischio di contaminazione, come la disciplina comunitaria, rispetto alla quale tuttavia configura una maggior tutela, in quanto copre qualsiasi attività potenzialmente dannosa.
Qualora i responsabili non provvedano o non siano individuabili, gli interventi sono realizzati d’ufficio dal Comune o dalla Regione, tale previsione dell’intervento diretto della Pubblica Amministrazione evidenzia una tendenza verso modelli pubblicistici che hanno ispirato la stessa Direttiva 2004/35/CE e la nuova disciplina italiana dettata col D.Lgs. 152/2006[141]. Al fine di anticipare le somme per le attività di bonifica e ripristino, le Regioni possono istituire fondi appositi nell’ambito delle proprie disponibilità di bilancio.
Nel caso in cui il responsabile non sia individuabile, la Pubblica Amministrazione è tutelata con una serie di garanzie sulla proprietà del sito[142], e sono considerati responsabili anche il proprietario e i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area a titolo di dolo o colpa[143].
I limiti di accettabilità della contaminazione sono stati in seguito definiti dal Decreto ministeriale n. 471 del 1999 in base al quale i livelli di contaminazione o alterazioni chimiche, fisiche o biologiche del suolo e del sottosuolo o delle acque superficiali o sotterranee dovevano essere tali da determinare un pericolo per la salute pubblica o per l’ambiente naturale o costruito, anche in base alla destinazione d’uso. Come nella Direttiva, non è contemplato il danno all’aria.
La norma in esame non prevede un obbligo di risarcimento del danno, tuttavia è fatto salvo l’obbligo di ripristino dello stato dei luoghi e di risarcimento del danno ambientale ai sensi dell’art. 18 della Legge 349/1986.
E’ opportuno aggiungere che la disciplina appena descritta è figlia della consapevolezza – acquisita sotto il regime della precedente disciplina – della necessità di strumenti essenzialmente ripristinatori ai fini di un’efficace tutela ambientale[144], e con essa si è dato l’avvio ad un importante processo di risanamento del territorio italiano.

L’art. 58 del D.Lgs n. 152/1999 e la tutela delle acque dall’inquinamento

Il D.Lgs n. 152 del 1999 reca “Disposizioni sulla tutela delle acque dall’inquinamento e recepimento della Direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento delle acque reflue urbane e della Direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole” a seguito delle disposizioni correttive e integrative di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 258. L’art. 58 prescrive : “Chi con il proprio comportamento omissivo o commissivo in violazione delle disposizioni del presente decreto provoca un danno alle acque, al suolo, al sottosuolo e alle altre risorse ambientali, ovvero determina un pericolo concreto ed attuale di inquinamento ambientale, è tenuto a procedere a proprie spese agli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai quali è derivato il danno ovvero deriva il pericolo di inquinamento, ai sensi e secondo il procedimento di cui all’art. 17 del D.Lgs 22 del 1997”, quest’ultimo trattato brevemente nel paragrafo precedente.
Come il D.Lgs n. 22 del 1997, anche questo non prevede l’obbligo di risarcimento del danno, bensì la reintegrazione in forma specifica, e tuttavia anch’esso fa salvo il diritto ad ottenere il risarcimento del danno non eliminabile con la bonifica ed il ripristino ambientale, ai sensi dell’art 18 della Legge n. 349 del 1986 già visto.
E’ opinione unanime che la norma sia mal scritta e non è chiara l’intenzione del legislatore nell’introdurre questa nuova disciplina. Pare che si sia voluto introdurre una disciplina particolare per la bonifica dei siti contaminati dagli scarichi, derogando al principio della responsabilità oggettiva: in base a questa interpretazione, in presenza di scarichi, gli obblighi di bonifica prescritti dall’art. 17 del D.Lgs n. 22 del 1997 si applicano soltanto in caso di comportamenti colposi o dolosi, tenuti in violazione della normativa medesima. Secondo altra interpretazione invece, la norma si limiterebbe a prescrivere gli obblighi previsti dal precedente decreto legislativo per il caso di scarichi illeciti o illegittimi, la cui pericolosità sarebbe da presumere, attivando quindi le procedure di accertamento ed eventuale messa in sicurezza[145].
Il recepimento della Direttiva 2004/35/CE da parte dell’ordinamento italiano e i modelli di responsabilità nel D.Lgs. n. 152/2006

L’Italia ha rispettato il termine per l’attuazione della Direttiva 2004/35, prescritto dalla medesima[146], adottando il D.Lgs n. 152/2006[147], che costituisce il Testo Unico sull’Ambiente (TUA) ed è anche definito impropriamente “Codice dell’ambiente”. Esso è chiaramente ispirato a far propri e rendere effettivi i principi dell’azione ambientale sanciti nell’art. 191 comma 2 del TFUE. In apertura, l’art. 3-ter[148], intitolato “Principio dell’azione ambientale” riporta i principi di precauzione, di prevenzione, di correzione in via prioritaria alla fonte dei danni causati all’ambiente e il principio “chi inquina paga”, ai quali dev’essere informata l’azione di tutela ambientale di tutti gli enti pubblici e privati e di tutte le persone fisiche e giuridiche, pubbliche e private. Il D.Lgs n. 152 del 2006 risponde all’intento di dare attuazione a tali principi mediante la previsione delle azioni di prevenzione e ripristino ambientale e di risarcimento in forma specifica, sul modello fornito dalla Direttiva 2004/35/CE, oltreché del risarcimento per equivalente.
Secondo opinione unanime, la redazione del TUA avrebbe potuto essere l’occasione per sostituire i vari regimi precedenti con una disciplina uniforme e univoca. Così non è stato, infatti sono stati rilevati diversi punti deboli, per alcuni inaccettabili, che rendono difficile l’attività dell’interprete. E’ qui interessante analizzare la prima versione del testo, che precede la recente modifica apportata con la L. 6 agosto 2013, n. 97 e che testimonia la difficoltosa integrazione/adattamento tra norma nazionale e disciplina comunitaria (il difficile recepimento della disciplina comunitaria) Innanzitutto è evidente una “doppiezza di fondo”[149] che gli deriva presumibilmente dall’aver adempiuto ad un duplice compito: dare attuazione alla Direttiva 2004/35/CE sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale e allo stesso tempo alla Legge delega n. 308 del 2004 per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale. La parte VI del TUA , qui in esame, intitolata “Norme in materia di tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente”, prevede ben tre procedure, due di natura amministrativa e una giudiziale. Le prime rispondono ad un modello pubblicistico di responsabilità e di esse la prima, di cui agli artt. 299 – 310, (Titolo I “Ambito di applicazione” e Titolo II intitolato per l’appunto “Prevenzione e ripristino ambientale”) è modellata sulla disciplina europea, mentre la seconda, presentata nel Titolo III dedicato al “Risarcimento del danno ambientale”, artt. 312 e 313, sembra distinguersi per la particolare efficacia ma altresì per i dubbi espressi sulla sua costituzionalità. Il medesimo Titolo II, nello stesso art. 311, contiene il modello privatistico di responsabilità: la possibilità di ricorrere all’azione civile di natura risarcitoria, anche in sede penale. (Prima di esaminare le tre procedure elencate, per avere un quadro più completo della disciplina nazionale, è opportuno rilevare che, accanto ad esse, il Codice dell’Ambiente nella parte IV, nel Titolo V, disciplina altresì la “Bonifica dei siti inquinati”, che sostituisce il precedente sistema delineato dal D.Lgs 22/1997, adeguandosi ai principi comunitari in materia ambientale. La procedura prevista è applicabile al verificarsi di un evento repentino che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito o in seguito alla scoperta di una contaminazione storica. L’obbligo dell’avvio della procedura è a carico, in primo luogo, del soggetto responsabile, ma anche del proprietario o gestore dell’area, e di chiunque altro interessato, oltreché della Pubblica Amministrazione. La valutazione è effettuata accertando il superamento di determinati valori indicativi della concentrazione di determinate sostanze inquinanti nelle matrici ambientali del sito interessato.
Ai sensi del Decreto Ronchi la responsabilità era di tipo oggettivo, mentre ora il testo richiama semplicemente la figura del responsabile dell’inquinamento senza precisare il criterio di imputazione. Le prime pronunce giurisprudenziali dopo la riforma hanno ricondotto la responsabilità[150] per danni all’ambiente alla responsabilità per colpa prescritta nella parte VI del D.Lgs 152/2006[151]. La disciplina delle bonifica prevede, per il caso in cui si verifichi un evento in grado di contaminare il sito, gli obblighi di adozione delle misure preventive e di infomativa ai sensi della parte VI, non solo in capo al responsabile, bensì anche al proprietario o gestore incolpevole. Gli interventi sul sito costituiscono onere reale sui siti contaminati qualora effettuati d’ufficio dall’autorità competente e le spese sostenute per gli interventi sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime (ex 2748 c.c.). A seguito di provvedimento motivato dell’autorità competente che giustifichi l’impossibilità di individuare il responsabile, ovvero l’impossibilità o l’infruttuosità di azioni di rivalsa nei suoi confronti, il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati nei confronti del proprietario incolpevole. Egli tuttavia può essere tenuto a rimborsare le spese soltanto nei limiti dell’aumento del valore di mercato del sito a seguito della bonifica[152].
Il D.lgs 152/2006, nella versione precedente alle modifiche del settembre 2013, espressamente dispone[153] che alle situazioni di inquinamento per le quali siano effettivamente avviate le procedure relative alla bonifica, o sia intervenuta bonifica dei siti, non si applichi la parte VI del D.Lgs 152 del 2006, salvo che ad esito della bonifica stessa permanga un danno ambientale. In altre parole, l’attuazione della procedura di bonifica costituiva uno dei casi in cui era esclusa l’applicazione della disciplina della tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente. A tal proposito si è espressa la Commissione europea, nell’ambito della procedura di infrazione n. 2007/4679, qualificando tale esclusione una violazione degli artt. 3 e 4 della Direttiva intitolati “Ambito di applicazione” e “Eccezioni”, in quanto da essi non contemplata. Nonostante le richieste della Commissione UE, le autorità italiane non hanno mai chiarito l’effettiva portata di tale previsione ed il rapporto tra la disciplina della bonifica dei siti inquinati e la tutela risarcitoria del danno ambientale, tuttavia nell’ultima modifica del D.Lgs n. 152/2006, contenuta nella L. n. 97/2013 è stata eliminata tale disposizione.

Attuazione del modello di responsabilità previsto nella Direttiva 2004/35/CE: la tutela preventivo-ripristinatoria nel Testo Unico Ambiente (TUA)

La prima definizione di danno ambientale fatta propria dal Testo Unico Ambiente si discosta da quella precedente, contenuta nell’art. 18 della Legge 349/1986, e dal modello di responsabilità extra contrattuale dalla quale essa derivava, perché non richiede la colpa né il dolo. La responsabilità che ne consegue è dunque ti tipo oggettivo, ma non ricalca esattamente quella configurata nella Direttiva poiché la norma[154] sembra fornire due definizioni di danno ambientale. La formulazione di entrambe è sì modellata sulla norma europea e tuttavia una è generica e l’altra specifica, configurando due fattispecie[155] di illecito: atipico e tipico. Ai sensi della prima definizione, è danno “qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell’utilità assicurata da quest’ultima”[156]. Il termine “misurabile” sembra indicare la possibilità di valutare economicamente il danno, anche se tale aspetto dovrebbe essere secondario rispetto alla prevalenza accordata al risarcimento in forma specifica cioè al ripristino, in conformità alla disciplina comunitaria[157]. Oggetto di critica non è soltanto la vaghezza dell’attributo “significativo” che consente all’interprete una discrezionalità eccessiva, bensì anche l’aver voluto circoscrivere la tutela del bene ambiente al solo danno rilevante[158]. D’altra parte è la Direttiva a definire il danno come “mutamento negativo misurabile”[159] di una risorsa naturale o di un servizio da essa fornito, e a prendere in considerazione esclusivamente il danno che produce effetti significativi[160], o che incida in modo significativamente negativo sullo stato delle acque[161], e a contemplare la contaminazione al terreno che crei un rischio significativo di effetti negativi sulla salute umana[162]. Ed è la Direttiva stessa che fornisce criteri[163] per valutare la significatività del danno ed è la medesima[164] ad essere oggetto di critiche per aver escluso dalla tutela il danno suscettibile di autoriparazione in quanto appunto qualificato come non significativo.
La seconda definizione[165] riprende espressamente la definizione di danno contenuta nella Direttiva, la quale specifica le matrici ambientali prese in considerazione: le specie e gli habitat naturali protetti, le acque interne e costiere e il terreno, così come circoscritte nel testo comunitario.
Non è palese il rapporto tra i due concetti di danno ambientale, l’interpretazione prevalente in dottrina[166] sembra essere quella per cui la seconda non è che una specificazione della prima ma ciascuna ha una propria autonomia. Se è così, la legge italiana attua una maggior tutela, contemplando un concetto più ampio di danno ambientale che può investire una qualsiasi risorsa naturale e la sua utilità, in conformità al favore disposto dalla normativa europea nei confronti di disposizioni nazionali più severe[167] in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale. Sembra invece individuare un’aderenza praticamente perfetta alla definizione fornita dalla Direttiva, altra parte della dottrina[168]. Quest’ultima rileva la mancata trasposizione nel TUA della considerazione da parte della disciplina comunitaria[169] anche degli elementi aerodispersi, nella misura in cui possono causare danni all’acqua, al terreno o alle specie e agli habitat naturali protetti.
Si osserva un’incongruenza relativamente alla nozione di danno al terreno, che viene definito, in conformità alla Direttiva[170], come qualsiasi contaminazione che crei un rischio significativo di effetti nocivi sulla salute umana, ma che appena dopo[171], nel descrivere il concetto di ripristino, pare comprendere anche gli effetti nocivi sull’integrità ambientale, ampliando la tutela rispetto alla disciplina comunitaria[172].
Il legislatore italiano, ha dedicato un articolo[173] all’attuazione del principio di precauzione, invece non menzionato nella Direttiva, da applicare in caso di “pericoli, anche solo potenziali, per la salute umana e per l’ambiente” individuabili a seguito di una preliminare valutazione scientifica obiettiva. E’ previsto un obbligo di informazione degli enti territoriali a carico dell’operatore interessato, con conseguente facoltà del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (MATTM) di adottare misure di prevenzione. E’ inoltre prescritto che il Ministro promuova l’informazione del pubblico relativamente agli effetti negativi di un prodotto o di un processo e assuma iniziative volte a ridurre i rischi di danno ambientale.
Rispetto a quanto disposto dalla Direttiva, la nozione di “operatore” sembra invece subire una limitazione, richiedendo la “rilevanza ambientale” dell’attività svolta[174], requisito peraltro non chiaro in quanto qualsiasi attività che causa danni all’ambiente assume tale rilevanza[175]. In mancanza di definizione o indicazioni precise, secondo plausibile interpretazione[176], è opportuno ritenere tali le attività potenzialmente pericolose per l’ambiente indicate nella Direttiva comunitaria, quelle per le quali la normativa comunitaria prevede una responsabilità di tipo oggettivo[177].
Il recepimento della Direttiva sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale prosegue nel Titolo II, intitolato “Prevenzione e ripristino ambientale”. L’azione di prevenzione[178], in conformità alla Direttiva, è prescritta per l’ipotesi in cui non si è ancora verificato alcun danno ma esiste una minaccia imminente che esso si verifichi. In tal caso l’operatore deve adottare a proprie spese le necessarie misure di prevenzione e di messa in sicurezza entro ventiquattro ore, previa comunicazione al Comune, alla Provincia , alla Regione o alla Provincia autonoma del territorio interessato, nonché al Prefetto, il quale informa il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio. A sottolineare l’importanza dell’azione preventiva è prevista l’irrogazione a carico dell’operatore inadempiente di una sanzione amministrativa non inferiore a mille Euro, né superiore a tremila Euro per ogni giorno di ritardo.
Al MATTM – che è l’autorità competente indicata dalla Direttiva e ne svolge le funzioni – è attribuita la facoltà di chiedere informazioni all’operatore su qualsiasi minaccia o casi sospetti, di ordinargli di adottare specifiche misure di prevenzione, e altresì di adottare egli stesso le misure necessarie. La facoltà di attivarsi in luogo dell’operatore gli è attribuita anche nelle ipotesi in cui quest’ultimo rimanga inerte, o non sia individuato o non sia tenuto a sostenere i costi. (Esenzioni ex art. 308, 4). In tal caso il Ministro potrà poi esercitare il diritto di rivalsa nei confronti del responsabile o di chiunque abbia concorso a causare le spese, se individuato entro cinque anni dall’avvenuto pagamento al al fine di recuperare le spese sostenute.
La procedura prescritta per il ripristino ambientale[179] è analoga a quella per la prevenzione e anch’essa fedele trasposizione degli articoli della Direttiva. Qualora un danno ambientale si sia verificato, l’operatore deve avvisare immediatamente il Comune, la Provincia e il Prefetto ed eventualmente le altre autorità statali competenti e ha l’obbligo di adottare tutte le iniziative idonee a “controllare, circoscrivere, eliminare o gestire in altro modo, con effetto immediato, qualsiasi fattore di danno (…) anche sulla base delle specifiche istruzioni formulate dalle autorità competenti relativamente alle misure di prevenzione necessarie da adottare”. Il legislatore accorda una certa discrezionalità, consentendo di “gestire in altro modo” gli eventi dannosi, tuttavia la circoscrive individuando lo scopo delle iniziative nella prevenzione e limitazione di ulteriori pregiudizi ambientali ed effetti nocivi per la salute umana o ulteriori deterioramenti ai servizi. Come per l’azione di prevenzione, anche nell’ambito della disciplina del ripristino ambientale, Il MATTM dispone della facoltà di chiedere informazioni all’operatore, di adottare o ordinare all’operatore di adottare tutte le iniziative opportune e le misure di ripristino necessarie. Anche in questa ipotesi il Ministro può sostituire il responsabile, prendendo le misure necessarie e anticipando le spese con successiva azione di rivalsa nei confronti del responsabile.
L’operatore individua le misure per il ripristino ambientale che siano conformi all’Allegato III alla parte VI del Decreto stesso[180], e, conformemente alla Direttiva, è il Ministro che decide quali attuare, nonché a quali si debba dare la priorità in caso di pluralità di danni ambientali. La Direttiva europea prescrive che si debbano prendere in considerazione i rischi per la salute umana, la norma italiana specifica la loro priorità.
Il Ministro deve invitare i soggetti interessati dalle misure di ripristino[181] e i proprietari degli immobili oggetto del ripristino, a presentare osservazioni di cui deve tener conto nell’ordinanza che prescrive le misure medesime. A tutela del soggetto obbligato, è inoltre stabilito che le decisioni che impongono le misure di precauzione, prevenzione e ripristino siano adeguatamente motivate e comunicate senza indugio all’operatore interessato con l’indicazione dei possibili mezzi di ricorso e dei termini relativi[182]. Considerata l’importanza della comunicazione, oltreché la lettera del titolo dell’articolo in esame, è presumibile si tratti di notificazione obbligatoria.
In applicazione del principio comunitario “chi inquina paga”[183] a cui è ispirata la Direttiva in esame, il D.lgs 152/2006 stabilisce che i costi necessari per realizzare le misure di prevenzione e ripristino ambientale sono posti a carico dell’operatore responsabile del danno[184] anche, come abbiamo visto, esercitando l’azione di rivalsa, qualora le spese siano anticipate per garantire un intervento immediato nel caso in cui il responsabile rimanga inerte o non sia individuato. I costi sono recuperati anche grazie a garanzie reali o fideiussioni bancarie e con esclusione del beneficium escussionis.
Conformemente alla facoltà attribuita nella normativa europea all’Autorità competente, il MATTM può stabilire che non si recuperi la totalità dei costi sostenuti se il responsabile non può essere individuato oppure se la spesa necessaria per il recupero sia maggiore dell’importo recuperabile, vale a dire qualora non sia economicamente conveniente.
La serie di casi in cui l’operatore è esonerato dall’obbligo di sostenere i costi, prevista dalla Direttiva, è fatta propria dal TUA[185]: se egli può provare che il danno ambientale o la minaccia di esso sia stato causato da un terzo e nonostante la presenza di idonee misure di sicurezza, oppure derivi dall’osservanza di un ordine o istruzione obbligatori impartiti da un’autorità pubblica. E ancora qualora dimostri la mancanza del dolo e della colpa nel caso in cui la minaccia o il danno siano stati causati da un’emissione o un evento espressamente consentiti da un’autorizzazione conferita ai sensi di una norma comunitaria, e presumibilmente anche italiana, tra quelle riportate in allegato, oppure da emissione o attività che egli dimostri non essere stata considerata probabile causa di danno in base alle conoscenze scientifiche e tecniche contemporanee.
E’ disposto che le misure adottate in attuazione del presente Decreto, lasciano impregiudicata la responsabilità e l’obbligo risarcitorio del trasgressore interessato[186], dunque persistono le eventuali responsabilità penali e civili, amministrative o disciplinari.
Quanto ai soggetti legittimati a partecipare alla procedura in esame, il TUA recepisce la norma europea. E’ prescritto che possono presentare al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio denunce e osservazioni e chiedere l’intervento statale[187], oltreché agire per l’annullamento degli atti e provvedimenti adottati in violazione delle disposizioni esaminate o contro il silenzio inadempimento del Ministro ed altresì chiedere il risarcimento del danno subito a causa del suo ritardo nell’attivarsi[188]: gli enti pubblici (Regioni, Province autonome e Enti locali) e le persone fisiche o giuridiche che sono o potrebbero essere colpite dal danno ambientale o che vantino un interesse legittimante la partecipazione al procedimento relativo all’adozione delle misure di precauzione, di prevenzione o di ripristino. Tra queste ultime sono espressamente indicate le organizzazioni non governative (ONG) che promuovono la protezione dell’ambiente ai sensi dell’art. 13 della Legge n. 349 del 1986[189]. Le richieste sono valutate dal Ministro che informa i mittenti dei provvedimenti presi a riguardo. Il ricorso al giudice amministrativo può essere preceduto da un’opposizione da depositare presso il Ministero dell’ambiente.
Infine la norma aggiunge che “Resta ferma la facoltà dell’interessato di ricorrere in via straordinaria al Presidente della Repubblica nel termine di centoventi giorni dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza dell’atto o provvedimento che si ritenga illegittimo o lesivo”.
La Direttiva 2004/35/CE[190] consente agli Stati membri di non applicare le parti in cui è prevista la facoltà di presentare osservazioni e richiedere l’intervento dell’autorità, ai casi di minaccia imminente di danno all’ambiente; il legislatore italiano ha accordato la medesima tutela ad ambedue le ipotesi.

La disciplina risarcitoria del danno ambientale nel Dlgs 152/2006 e le osservazioni della dottrina.

Il Titolo III del TUA, intitolato “Risarcimento del danno ambientale” prevede una disciplina di natura prevalentemente pubblicistica ma con caratteri di tipo privatistico. Innanzitutto è prevista l’alternativa[191] tra l’azione giudiziaria di risarcimento, in sede civile e penale, e il potere di di istruttoria e di ingiunzione del risarcimento in forma specifica e per equivalente del danno ambientale. Di entrambi titolare è esclusivamente il Ministro dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare.
La legittimazione esclusiva del MATTM per l’azione civile gli deriva evidentemente dal fatto di essere considerato rappresentante dello Stato, unico titolare del bene collettivo “ambiente”. In conformità a ciò, la giurisprudenza recente[192] ha affermato che il risarcimento del danno ambientale di natura pubblica, quale lesione dell’interesse pubblico e generale dell’ambiente, spetta esclusivamente allo Stato. La legittimazione del potere di individuare l’evento dannoso e i responsabili, nonché di imporre il risarcimento, sembrerebbe derivare dalla previsione comunitaria, tuttavia parte della dottrina rileva che taluni punti sono difficilmente conciliabili con il nostro Ordinamento e con le norme costituzionali.
Ciò che più suscita perplessità nella dottrina[193] riguarda la legittimazione ad agire che, rispetto alla precedente L. 349 del 1986, viene sottratta agli enti territoriali minori, a cui resta esclusivamente la facoltà di presentare denunce e osservazioni nei procedimenti relativi alle misure di precauzione, prevenzione e ripristino e di chiedere l’intervento statale. Si osserva che tale limitazione appare incompatibile con i principi di sussidiarietà sanciti nel Titolo V della Costituzione[194] che dettano un maggior coinvolgimento delle autonomie territoriali, opportuno anche nell’ambito della tutela dell’ambiente. Inoltre è stata rilevata l’inefficacia di tale sistema, considerata la scarsità delle iniziative statali[195].
Il modello di responsabilità disciplinato nel Dlgs 152/2006[196]rievoca quello configurato con l’art. 18[197] dalla L. 349 del 1986 che a sua volta era plasmato sulla figura della responsabilità aquiliana[198]. Da entrambi eredita la natura soggettiva e dalla prima il presupposto della violazione di leggi e regolamenti quale elemento essenziale dell’illecito, oltreché la contemplazione della semplice “alterazione”, sufficiente a configurare il danno ambientale. Si osserva la mancata indicazione del dolo, presumibilmente implicito, accanto alla colpa, non menzionata espressamente, bensì descritta con un elenco di fattispecie ad essa appartenenti: negligenza, imperizia, imprudenza, violazione di norme tecniche.
La continuità rispetto alla disciplina italiana precedente si manifesta altresì nell’ampia definizione del danno ambientale che si estende all’ambiente inteso come bene unitario comprensivo di ogni sua componente, cioè ad ogni risorsa naturale. Da ciò risulta un’evidente contraddizione rispetto alla prima definizione più o meno conforme alla disciplina comunitaria (ex art. 300, esaminata nel precedente paragrafo). A tal proposito certa dottrina[199] ha affermato di poter supporre che le Corti avrebbero interpretato la seconda definizione (311), di portata generale, in senso precettivo, e la prima (300, comma 2) come una mera enumerazione esemplificativa
Il tipo di responsabilità configurato sembra generico, nel senso che, in base alla lettera della norma, “chiunque” risponde per il danno causato, tuttavia esistono letture differenti[200], in base alle quali l’individuazione di uno dei presupposti della responsabilità nella “violazione di Legge, di Regolamento o di Provvedimento amministrativo” sarebbe indicativo di un danno ambientale causato nell’ambito di un attività professionale, secondo il modello di responsabilità disegnato dalla Direttiva 2004/35/CE. Tuttavia sappiamo che la norma europea distingue due gruppi di operatori cui corrispondono due tipi di responsabilità, mentre l’articolo in questione non faceva alcuna distinzione e prevedeva un’unica responsabilità di tipo soggettivo. Ciò, come vedremo in seguito, è stato uno dei punti sollevati dalla Commissione UE nell’ambito della procedura di infrazione per il non corretto recepimento della Direttiva 2004/35/CE che ha condotto lentamente alle modifiche della L. 97 dell’agosto 2013.
E’ prescritto che il responsabile è obbligato all’effettivo ripristino a sue spese della precedente situazione e, in mancanza, all’adozione di misure di riparazione complementare e compensativa di cui alla Direttiva 2004/35/CE. Ma si aggiunge che quando l’effettivo ripristino o l’adozione di misure di riparazione complementare o compensativa risultino in tutto o in parte omessi, impossibili o eccessivamente onerosi ex art 2058 c.c. o comunque attuati in modo incompleto o difforme rispetto a quelli prescritti, il danneggiante è obbligato in via sostituiva al risarcimento per equivalente patrimoniale nei confronti dello Stato.
Per il caso di concorso nello stesso evento dannoso, la Direttiva[201] lascia impregiudicate le disposizioni nazionali riguardanti l’imputazione dei costi. Il D.Lgs 152/2006, con le modifiche apportate dal D.L. 135/2009[202], è tornato al criterio per cui ciascuno risponde nei limiti della propria responsabilità personale, coerente col principio “chi inquina paga” e già proprio della disciplina previgente ai sensi della L. 349/1986. Tale sistema di responsabilità personale è considerato fonte di difficoltà ai fini della determinazione delle responsabilità, nel caso di azioni dannose cumulatesi nel tempo, e l’ammontare del danno da risarcire pare debba essere determinato anche sulla base dell’effettiva esistenza di dolo o colpa in capo ai diversi compartecipi di un unico evento lesivo, non soltanto in base alla semplice identificazione dell’apporto causale[203]. Si osserva, d’altra parte, che la regola della solidarietà contrasta con le finalità deterrenti della responsbilità civile in campo ambientale[204]. In questo ambito, infatti, l’inquinamento causato da un’impresa non può considerarsi collegato a quello prodotto da un’altra e, applicando il regime solidale, si rischia di colpire il soggetto che ha maggiore capienza finanziaria, indipendentemente dall’entità del danno da essa causato.
Al di là della fattispecie di responsabilità, ciò che è oggetto di critiche di un certo rilievo è altresì la procedura[205] che prescrive che il MATTM provveda ad accertare i fatti, individuare i responsabili e disporre le misure a tutela dell’ambiente tramite un’istruttoria[206], all’esito della quale egli provvede con ordinanza immediatamente esecutiva. Il Ministro può delegare il Prefetto ed avvalersi della collaborazione delle Avvocature distrettuali dello Stato, del Corpo forestale, dell’Arma dei carabinieri, della Polizia di Stato, della Guardia di finanza e di qualsiasi altro soggetto pubblico competente, e può disporre l’accesso al sito interessato dal fatto dannoso. La consulenza tecnica è disposta nel rispetto del principio del contraddittorio con l’operatore interessato. E’ stato osservato che tale procedura sarebbe costituzionalmente illegittima in quanto l’oggetto dell’accertamento non è che un diritto di credito, quello al risarcimento, sebbene derivi dalla legge, e il fatto da cui deriva, nonché l’oggetto dell’obbligazione, dovrebbero essere accertati dal giudice in un processo[207]. Lo stesso autore inoltre giudica irragionevole la previsione dell’alternativa dell’ordinaria azione civile di risarcimento in capo al Ministro, il quale non avrebbe motivo di ricorrervi in luogo del potere di istruttoria e ordinanza[208]. La ratio di tale norma potrebbe invece essere semplice[209]: la possibilità per il Ministro di agire davanti al giudice, una volta scaduto il termine di decadenza per l’adozione dell’ordinanza, che è di due anni a partire dalla conoscenza del fatto dannoso[210]. In tal senso in dottrina si riscontra che l’inadeguatezza dei termini fissati per la procedura dell’ordinanza ministeriale, la rendono difficilmente praticabile[211].
La procedura amministrativa in oggetto prevede che, qualora all’esito dell’istruttoria sia accertato un fatto che ha causato un danno ambientale, il Ministro emetta l’ordinanza se il responsabile non ha già attivato le procedure di bonifica[212] oppure quelle di ripristino, di derivazione comunitaria, ai sensi degli artt. 304 e seguenti, già esaminate.
Oggetto dell’ordinanza, impugnabile[213] da parte del responsabile davanti al giudice amministrativo, è, in primo luogo, il ripristino ambientale a titolo di risarcimento in forma specifica. L’ordinanza è emessa nei confronti del responsabile, nonché, in solido, nei confronti del soggetto nel cui effettivo interesse il comportamento dannoso è stato tenuto o che ne abbia tratto vantaggio sottraendosi all’onere economico necessario per apprestare opere, attrezzature e cautele obbligatorie a fini preventivi[214].
Il Dlgs 152/2006, ante modifica, stabilisce che Ministro ingiunge invece il pagamento di una somma pari al valore economico del danno accertato o residuato, a titolo di risarcimento per equivalente pecuniario, nei casi in cui il responsabile non provveda al ripristino nel termine stabilito, o se il ripristino risulti in tutto o in parte impossibile (caso in cui ai sensi della Direttiva si ricorre alle misure di riparazione complementare, ai sensi dell’art. 7, comma 2 che rimanda all’allegato II) oppure eccessivamente oneroso ai sensi dell’art. 2058[215]. Nei casi di concorso nello stesso evento dannoso, per il risarcimento per equivalente pecuniario, ciascuno risponde nei limiti della propria responsabilità personale[216] (come accadeva ai sensi dell’art. 18 della L. 349/1986).
Per quanto riguarda la quantificazione del danno, essa è distinta a seconda se il risarcimento è in forma specifica o per equivalente. Nel primo caso esso deve comprendere il pregiudizio arrecato alla situazione ambientale con particolare riferimento al costo necessario per il suo ripristino. Nel secondo invece, cioè quando il danno non è risarcibile in forma specifica, esso dovrebbe coincidere col valore economico del danno (cioè la differenza di valore tra il bene integro e il bene danneggiato) ma se non è motivatamente possibile la sua esatta quantificazione, l’ammontare si presume, fino a prova contraria, non inferiore al triplo della somma corrispondente alla sanzione pecuniaria amministrativa, oppure alla sanzione penale, in concreto applicata. Si tratterebbe di una presunzione iuris tantum, a carico delle parti, il MATTM e il soggetto responsabile. Se è stata irrogata una pena detentiva, il ragguaglio tra essa e la somma da addebitare a titolo di risarcimento del danno, si attua calcolando quattrocento euro per ciascun giorno di pena. Se era già stata oggetto di critica la natura sanzionatoria dei criteri indicati nell’art. 18 della Legge del 1986, vale a dire la gravità della colpa e il profitto conseguito, accanto al costo per il ripristino, nel D.lgs 152/2006, nella versione in vigore fino a settembre 2013, la prestazione pecuniaria è addirittura espressamente commisurata alle sanzioni, togliendo ogni dubbio alla parte di dottrina che vede nella disciplina in esame una illegittima, o quantomeno impropria, attribuzione di poteri giudiziari al Ministro, finanche quello di irrogare una sanzione[217].
Le somme derivanti dalla riscossione dei crediti in favore dello Stato per il risarcimento del danno ambientale affluiscono ad un fondo nazionale destinato a finanziare interventi di messa in sicurezza dei siti inquinati, di bonifica e ripristino ambientale, nonché attività di ricerca in campo ambientale[218].
Conformemente alla Direttiva[219], la norma prescrive inoltre che resta fermo il diritto dei soggetti che hanno subito danni alla loro salute o ai beni di loro proprietà, di agire in giudizio nei confronti dei responsabili[220]. L’omessa indicazione delle perdite patrimoniali può essere letta come un’imprecisione del legislatore che di fatto le sottintende comprese[221], ma anche come un’inconsueta esclusione, consapevole o meno, delle medesime[222].

Osservazioni conclusive sulla nuova disciplina nazionale del danno ambientale antecedente le modifiche della L. 6 agosto 2013, n. 97.

In conclusione, si possono fare alcune brevi considerazioni. In primo luogo, è possibile affermare che la nuova disciplina nazionale della responsabilità per danno ambientale presenta alcune criticità, che sembrano derivare dal tentativo di conciliare la disciplina privatistica, quella dell’azione di risarcimento del danno, con la dimensione pubblicistica, conducendo alle incongruenze e ai dubbi di legittimità evidenziati.
In secondo luogo, la convivenza tra discipline diverse, quella attuativa della Direttiva comunitaria contenuta nei primi due titoli della parte VI del TUA (artt. 299-310), e quella nazionale (artt. 311-318), nel titolo terzo, ha dato luogo ad una pluralità di fattispecie di danno e di responsabilità. Ciò che si configura è stato descritto[223] come una dissociazione, un’asimmetria tra il danno, da una parte, e la responsabilità con conseguente obbligo risarcitorio, dall’altra. La disciplina di derivazione comunitaria prescrive obblighi pubblicistici precauzionali e riparatori privi di carattere risarcitorio, mentre quella nazionale prevede obblighi risarcitori per il caso in cui vi sia stata violazione di una prescrizione. Una figura di responsabilità oggettiva distinta ed affiancata da una responsabilità da fatto illecito, e precisamente un illecito extracontrattuale speciale, a condotta vincolata, in quanto deroga al regime della responsabilità aquiliana presupponendo, secondo l’interpretazione letterale della dottrina prevalente, la violazione di norme di Legge, Regolamento o Provvedimenti, come elemento essenziale dell’illecito. Trattandosi poi di responsabilità extracontrattuale, al danneggiato spetta l’onere di provare la colpa del danneggiante.
La mancata specificazione del tipo di disposizioni ha indotto parte della dottrina e della giurisprudenza[224] a considerare quella configurata dall’art. 18 della L. 349/1986 una condotta atipica, comprensiva di qualunque prescrizione riferita ad attività umana da cui potesse derivare un’alterazione dell’ambiente, quindi dell’insieme delle regole sulla responsabilità dell’ordinamento, e sicuramente la responsabilità aquiliana e quella derivante dall’esercizio di attività pericolose. Nello stesso senso può essere letto l’art. 311, slegato dal riferimento specifico a norma di protezione ambientale, che dunque potrebbe essere interpretato ricorrendo alle norme codicistiche, tra le quali l’art. 2050, avvicinandolo in questo modo al regime prescritto dalla Direttiva europea.
Numerosi rimangono i dubbi interpretativi sul significato delle singole fattispecie presenti nella medesima parte VI del TUA, nonché sul loro coordinamento. Per esempio, è rilevata[225] un’incongruenza logico sistematica nell’indicazione dei casi di esonero che presuppongono la dimostrazione dell’assenza di dolo e di colpa[226], che sono previsti nell’ambito della disciplina che recepisce la Direttiva, ma si riferiscono al tipo di responsabilità disciplinata in seguito, dal momento che nella prima parte è stata prescritta soltanto la responsabilità oggettiva. Ci si interroga[227] sull’improbabile applicabilità della fattispecie di responsabilità per colpa (311) anche agli operatori di attività rilevanti per l’ambiente qualora non abbiano adempiuto agli obblighi derivanti dalla disciplina di origine comunitaria (300 e seguenti).
Della procedura istruttoria introdotta è stata d’altra parte messa in evidenza la potenziale l’efficacia, laddove prevede l’ingiunzione del pagamento a titolo di risarcimento per equivalente pecuniario qualora il responsabile non provveda al ripristino (313, 2), rispetto a quella di derivazione comunitaria, la quale invece (304, 4) contempla il diritto di rivalsa per il recupero delle spese sostenute per il ripristino, ponendo a carico delle Amministrazioni pubbliche l’onere delle spese[228].
Di avviso opposto, nel senso addirittura della vanità della procedura dell’ordinanza ministeriale dovuta all’inadeguatezza dei termini previsti[229], nonché altresì della perdita di efficienza dell’alternativa azione di risarcimento che, rispetto alla previgente disciplina[230], risulta priva di carattere sanzionatorio e dunque non svolgerebbe la necessaria funzione deterrente. La commisurazione della prestazione pecuniaria alle sanzioni amministrativa e penale conservano invece la natura sanzionatoria e la rendono assai criticabile in quanto rimessa all’autorità amministrativa anziché al giudice, in base a diversa lettura[231].
Lettura originale ed opinione differente[232] quella secondo la quale la nuova disciplina risarcitoria (311), proprio perché configura una fattispecie tipica di illecito ambientale e adotta il criterio di imputazione della responsabilità per colpa riassumerebbe la logica economica sottesa al principio “chi inquina paga” e in conformità a quello dello sviluppo sostenibile. Essa cioè consentirebbe di realizzare quella tutela ambientale minima, quella ottimale, che deriva dal rispetto delle norme tecniche previste dall’ordinamento, senza influire in modo eccessivo sui costi di produzione. In altri termini consentirebbe lo sviluppo economico, tollerandone l’effetto collaterale rappresentato dal cosiddetto “inquinamento continuo”. Tale visione pare in controtendenza rispetto alla scelta attuata ormai universalmente, e di cui è espressione la Direttiva 2004/35/CE, orientata al modello della responsabilità oggettiva, per la sua capacità di meglio internalizzare i costi.
La varietà delle interpretazioni dottrinali, spesso divergenti, è evidentemente espressione della mancanza di chiarezza del testo normativo.

Il non corretto recepimento della Direttiva 2004/35/CE da parte dell’Italia: procedura di infrazione della Commissione UE n. 2007/4679

Al di là dell’analisi della disciplina italiana della responsabilità ambientale, ciò che interessa in questa sede valutare è l’aderenza alla norma comunitaria, in particolare per quanto riguarda gli obiettivi che essa pone, ai sensi dell’art. 288 TFUE che stabilisce che la Direttiva vincola gli Stati quanto al risultato da raggiungere.
La Commissione UE ha ritenuto che il D.Lgs 152/2006 non avesse recepito correttamente la Direttiva 2004/35/CE ed ha avviato la procedura d’infrazione n. 2007/4679, con la lettera di messa in mora del 31 gennaio 2008, in cui veniva ravvisata la non conformità della trasposizione in legge dell’Allegato II (punto 1.2.3) sull’individuazione delle misure di riparazione complementare e compensativa della Direttiva 2004/35/CE.
In un primo momento, in risposta alle contestazioni della Commissione Ue, l’ordinamento italiano ha risposto con l’art. 5-bis del D.L. n. 135/2009[233], “Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e per l’esecuzione di sentenze della Corte di Giustizia delle Comunità Europee”, che ha modificato i seguenti articoli del TUA, traducendoli nella versione analizzata nei precedenti paragrafi:

• l’art. 303, comma 1, lettera f, in cui si è aggiunto che i criteri di determinazione dell’obbligazione risarcitoria stabiliti nell’art. 311, commi 2 e 3, si applicano anche alle domande di risarcimento proposte ai sensi dell’art. 18 della L. 349/1986 o ai sensi del codice civile (titolo IX, libro IV) o di altre disposizioni non aventi natura speciale, a cui è anche applicato l’art. 315 del TUA.
• art. 311, commi 2 e 3, che secondo la Commissione violavano gli artt. 1 e 7 dell’Allegato II perché prevedevano, in alternativa (“in mancanza”) al ripristino, il risarcimento per equivalente patrimoniale. Il D.L. sostituisce la previsione del risarcimento pecuniario con l’adozione di misure di riparazione complementare e compensativa di cui alla Direttiva 2004/35/CE, circoscrivendo l‘obbligo del danneggiante al risarcimento per equivalente patrimoniale nei confronti dello Stato, in via sostitutiva, all’ipotesi in cui l’effettivo ripristino o l’adozione delle misure di riparazione risultino in tutto o in parte omessi, impossibili, eccessivamente onerosi o attuati in modo incompleto. Inoltre, al comma 3, è prescritto che i criteri di determinazione del risarcimento per equivalente e dell’eccessiva onerosità, siano definiti con Decreto del MATTM entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della disposizione stessa, in conformità a quanto stabilito nella Direttiva 2004/35/CE nel punto 1.2.3. dell’Allegato II.
• art. 317, comma 5 e comma 6. Ai sensi del primo, le somme derivanti dalla riscossione dei crediti in favore dello Stato venivano versate all’entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate ad un fondo di rotazione soltanto con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze. La modifica ha avuto come effetto che le somme affluiscano direttamente al fondo nazionale (destinato a finanziare interventi di messa in sicurezza, di bonifica e ripristino o ricerca in campo ambientale). Il comma 6, che stabiliva che le modalità di funzionamento e di accesso a tale fondo fossero disciplinate con decreto del MATTM di concerto col Ministro dell’economia e delle finanze, è stato abrogato.

La Commissione UE non ha ritenuto sufficienti tali modifiche e, con parere motivato del 23 novembre 2009 emesso ai sensi dell’art. 258 TFUE, ha formulato tre contestazioni:

• la mancata trasposizione nell’ordinamento italiano degli artt. 3 e 6 della Direttiva 2004/35/CE che prescrivono un regime di responsabilità oggettiva per il danno ambientale causato dalle attività professionali indicate nell’allegato III ed un regime di responsabilità per dolo o colpa per il danno alle specie e agli habitat naturali protetti causato dalle attività professionali. L’art 311, comma 2, prevedeva esclusivamente un regime di responsabilità per colpa.
• La limitazione del campo di applicazione della disciplina prevista dalla Direttiva 2004/35/CE, per effetto dell’art. 303, comma 1, lettera i) del D.Lgs 152/2006 che esclude l’applicabilità della parte VI del TUA alle situazioni di inquinamento per le quali siano avviate le procedure di bonifica dei siti in base alla normativa vigente.
• La previsione di strumenti di risarcimento per equivalente pecuniario o patrimoniale in luogo di misure di riparazione complementare e compensativa, ai sensi dell’ art. 311, comma 2 e in violazione degli artt. 1 e 7 e dell’allegato II della Direttiva.

Le Autorità italiane hanno risposto al parere motivato con note del 1° e del 2 dicembre 2009 e con nota del 2 febbraio 2010, tramite le quali hanno notificato provvedimenti legislativi finalizzati a risolvere alcuni dei problemi di conformità sollevati dalla Commissione.
La Commissione si è espressa di nuovo, con il parere complementare del 26 gennaio 2012, in cui forniva più ampia spiegazione degli addebiti già mossi, alla luce degli argomenti addotti dal Governo italiano. Nel ribadire quanto già osservato nella precedente fase della procedura, la Commissione contestava di nuovo:

• la violazione della regola generale della responsabilità oggettiva (articolo 3, paragrafo 1, e articolo 6 della Direttiva). La Commissione rilevava come l’art. 311, comma 2 del TUA collegasse la responsabilità per danno ambientale ai requisiti del dolo (benché non espressamente) e della colpa, anche nel caso in cui il danno fosse stato causato da una delle attività professionali elencate nell’allegato III della Direttiva;
• la violazione degli articoli 1 e 7 e dell’allegato II della Direttiva, per la previsione del risarcimento pecuniario in luogo della riparazione. La Commissione osservava come le modifiche all’articolo 311, commi 2 e 3, apportate dall’art. 5-bis del Decreto Legge n. 135 del 2009, sebbene avessero migliorato la conformità della normativa italiana alle previsioni comunitarie, lasciassero ancora aperta la possibilità che un operatore che avesse causato un danno ambientale potesse essere tenuto al risarcimento pecuniario in luogo della riparazione primaria, complementare e compensativa. Ai sensi della Direttiva, invece, si può usare il metodo della valutazione monetaria per determinare quali misure di riparazione complementare e compensativa siano necessarie, ma non si possono sostituire le misure di riparazione mediante risarcimenti pecuniari.
• la violazione degli articoli 3 e 4 della Direttiva, per la previsione dell’esclusione di cui all’art. 303, comma 1, lettera i), non contemplata dalla Direttiva. Al riguardo, in particolare, la Commissione rilevava come le autorità italiane non avessero fornito alcun chiarimento sull’effettiva portata dell’articolo 303, comma 1, lettera i), con particolare riferimento al rapporto tra la disciplina in materia di bonifica dei siti inquinati e quella sulla tutela risarcitoria dei danni ambientali.

Allo scopo di conformare la disciplina italiana a quella dettata dalla Direttiva n. 35/2004 e di porre fine alle procedure di infrazione aperte dalla Commissione UE, l’allora Ministro per gli affari europei Moavero Milanesi ha proposto alcune importanti modifiche che sono infine approdate nella Legge Europea del 2013, la Legge 6 agosto 2013, n. 97. L’art. 25 si intitola “Modifiche alla parte sesta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme di tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente. Procedura di infrazione 2007/4679”, e dispone le seguenti novità:

• Viene aggiunto l’art. 298-bis (Principi generali) che introduce la distinzione tra tipi di responsabilità a seconda delle attività coinvolte, ai sensi della Direttiva. In particolare, esso dispone che “la disciplina della parte sesta del presente decreto si applica a) al danno ambientale causato da una delle attività professionali elencate nell’allegato 5 alla stessa parte e a qualsiasi minaccia imminente di tale danno derivante dalle suddette attività; b) al danno ambientale causato da un’attività diversa da quelle elencate nell’allegato V alla stessa parte VI e a qualsiasi minaccia imminente di tale danno derivante dalle suddette attività, in caso di comportamento doloso o colposo”.

E continua: “2) La riparazione del danno ambientale deve avvenire nel rispetto dei principi e dei criteri stabiliti nel titolo II e nell’allegato 3 alla parte sesta, ove occorra anche mediante l’esperimento dei procedimenti finlizzati a conseguire dal soggetto che ha causato il danno, o la minaccia imminente di danno, le risorse necessarie a coprire i costi relativi alle misure di riparazione da adottare e non attuate dal medesimo soggetto. Restano disciplinati dal titolo V della parte quarta del presente decreto legislativo gli interventi di ripristino del suolo e del sottosuolo progettati ed attuati in conformità ai principi e ai criteri stabiliti al punto 2 dell’allegato 3 alla parte sesta nonché gli interventi di riparazione delle acque sotteranee progettati ed attuati in conformità al punto 1 del medesimo allegato 3, o, per le contaminazioni antecedenti alla data del 29 aprile 2006, gli interventi di riparazione delle acque sotterranee che conseguono gli obiettivi di qualità nei tempi stabiliti dalla parte terza del presente decreto”.

• All’art. 299, comma 1, è soppresso il riferimento alla “Direzione generale per il danno ambientale“, mentre al comma 5 è eliminato il riferimento all’ “equivalente patrimoniale”.
• Nell’art. 303, comma 1, lettera f), sono soppresse le parole da “i criteri di determinazione dell’obbligazione risarcitoria” fino alla fine della lettera.
• All’art. 303, comma 1, lettera i) è abrogata.
• All’art 311, nella rubrica, le parole “e per equivalente patrimoniale” sono soppresse.

Il comma 2 è sostituito dal seguente: “Quando si verifica un danno ambientale cagionato dagli operatori le cui attività sono elencate nell’allegato 5 alla presente parte sesta, gli stessi sono obbligati all’adozione delle misure di riparazione di cui all’allegato 3 alla medesima parte sesta secondo i criteri ivi previsti, da effettuare entro il termine congruo di cui all’art. 314, comma 2, del presente decreto. Ai medesimi obblighi è tenuto chiunque altro cagioni un danno ambientale con dolo o colpa. Solo quando l’adozione delle misure di riparazione anzidette risulti in tutto o in parte omessa, o comunque realizzata in modo incompleto o difforme dai termini e modalità prescritti, il MATTM determina i costi delle attività necessarie a conseguirne la completa e corretta attuazione e agisce nei confronti del soggetto obbligato per ottenere il pagamento delle somme corrispondenti”.
Il comma 3 è sostituito dal seguente: “Il MATTM provvede in applicazione dei criteri enunciati negli allegati 3 e 4 della presente parte sesta alla determinazione delle misure di riparazione da adottare e provvede con le procedure di cui al presente titolo II all’accertamento delle responsabilità risarcitorie. Con decreto del MATTM, sentito il Ministro dello sviluppo economico, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, ai sensi dell’art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono definiti, in conformità a quanto previsto dal punto 1.2.3. dell’allegato 3 alla prsente parte sesta i criteri ed io metodi, anche di valutzione monetaria, per determinare la portata delle misure di riparazione complementare e compensativa. Tali criteri e metodi trovano applicazione anche ai giudizi pendenti non ancora definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del decreto di cui al periodo precedente. Nei casi di concorso nello stesso evento di danno, ciascuno risponde nei limiti della propria responsabilità personale. Il relativo debito si trasmette, secondo le leggi vigenti, agli eredi, nei limiti del loro effettivo arricchimento”.

• All’articolo 313, comma 2, le parole: « o il ripristino risulti in tutto o in parte impossibile, oppure eccessivamente oneroso ai sensi dell’articolo 2058 del codice civile, il MATTM con successiva ordinanza, ingiunge il pagamento, entro il termine di sessanta giorni dalla notifica, di una somma pari al valore economico del danno accertato o residuato, a titolo di risarcimento per equivalente pecuniario» sono sostituite dalle seguenti: «o all’adozione delle misure di riparazione nei termini e modalita’ prescritti, il MATTM determina i costi delle attivita’ necessarie a conseguire la completa attuazione delle misure anzidette secondo i criteri definiti con il decreto dicui al comma 3 dell’articolo 311 e, al fine di procedere alla realizzazione delle stesse, con ordinanza ingiunge il pagamento, entro il termine di sessanta giorni dalla notifica, delle somme corrispondenti»;
• All’articolo 314, comma 3, il secondo e il terzo periodo sono soppressi;
• All’articolo 317, il comma 5 e’ sostituito dal seguente: «5. Le somme derivanti dalla riscossione dei crediti in favore dello Stato per il risarcimento del danno ambientale disciplinato dalla presente parte sesta, ivi comprese quelle derivanti dall’escussione di fidejussioni a favore dello Stato, assunte a garanzia del risarcimento medesimo, sono versate all’entrata del bilancio dello Stato per essere integralmente riassegnate con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze ad un pertinente capitolo dello stato di previsione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, per essere destinate alla realizzazione delle misure di prevenzione e riparazione in conformita’ alle previsioni della direttiva 2004/35/CE ed agli obblighi da essa derivanti».

Le modifiche apportate questa volta appaiono più radicali e il nuovo art. 298-bis potrebbe finalmente chiarire il regime di imputazione della responsabilità, conformandolo a quello sancito dalla Direttiva 2004/35. Rimaniamo in attesa del giudizio della Commissione UE.
La Corte di Giustizia e l’interpretazione della Direttiva 2004/35.

La sentenza 9 marzo 2010 nel procedimento C-378/08 e la presunzione del nesso di causalità tra attività e danno ambientale

Una serie di questioni pregiudiziali sono state proposte ai sensi dell’art. 267 TFUE (ex art. 234 TCE) alla Corte di Giustizia europea, da parte del Tribunale Amministrativo Regionale (T.A.R.) Sicilia, sede di Catania, in particolare in relazione alla compatibilità di norme nazionali con la Direttiva 2004/35/CE e con il principio “chi inquina paga”.
I giudizi da cui sono sorte le questioni poste alla Corte di Giustizia hanno avuto origine dalle contestazioni degli obblighi di ripristino ambientale conseguenti alla contaminazione storica dell’area della Rada di Augusta (Siracusa), da parte delle imprese[234] operanti nell’area, già sito di interesse nazionale ai fini della bonifica. La complessità della situazione in oggetto deriva non soltanto dalla gravità del danno ambientale, bensì anche dal fatto che il sito è sede di attività industriali inquinanti dagli anni sessanta e numerose imprese si sono succedute, di conseguenza risulta difficile l’individuazione dei responsabili.
Le società ricorrenti contestavano in particolare il carattere unilaterale e sproporzionato delle misure di riparazione imposte dall’amministrazione (la bonifica dei fondali marini), ma anche l’avvenuta modifica dei progetti d’intervento già approvati, in quanto disposta senza contradditorio, nonché la subordinazione dell’uso di terreni di proprietà, non interessati dalla bonifica, all’attuazione delle misure disposte. Da un lato il giudice di primo grado, TAR Sicilia, ha dichiarato fondati i ricorsi sulla base del fatto che non era stata accertata la responsabilità delle imprese ricorrenti per l’inquinamento rilevato e perché le misure di ripristino erano state disposte senza tener conto delle osservazioni delle società ricorrenti. Dall’altro lato, il Consiglio di giustizia amministrativa, in sede di appello cautelare, ha configurato un sistema di responsabilità definita “imprenditoriale”, imputabile agli operatori economici che traggono profitti dall’esercizio di attività pericolose, ritenendo ammissibile la sussistenza di una responsabilità “da posizione”, riconducibile alla mera presenza degli operatori nel sito. Secondo il Consiglio di giustizia amministrativa[235] “il punto di equilibrio fra i diversi interessi, di rilevanza costituzionale, alla tutela della salute, dell’ambiente e dell’iniziativa economica privata va ricercato in un criterio di oggettiva responsabilità imprenditoriale, in base alla quale gli operatori economici, che producono e ritraggono profitti attraverso attività ex se inquinanti, sono perciò stesso tenuti a sostenere integralmente gli oneri necessari a garantire la tutela dell’ambiente e della salute della popolazione, in correlazione causale con tutti i fenomeni di inquinamento collegati all’attività industriale”.
In tale contesto, il TAR Sicilia (Catania) pone alla Corte alcune domande pregiudiziali[236] che danno avvio al procedimento C-378/08. Quelle che interessano in questa sede sono le seguenti:

1. “Se il principio “chi inquina paga” (art 174 CE, attuale art. 191 TFUE), e le disposizioni di cui alla Direttiva 2004/35/CE ostino ad una normativa nazionale che consenta alla Pubblica Amministrazione di imporre agli imprenditori privati, per il solo fatto che essi si trovino attualmente ad esercitare la propria attività in una zona da lungo tempo contaminata o limitrofa a quella storicamente contaminata, l’esecuzione di misure di riparazione a prescindere dallo svolgimento di qualsiasi istruttoria in ordine all’individuazione del responsabile dell’inquinamento”.
2. Se il medesimo principio e le disposizioni della Direttiva ostino “ad una normativa nazionale che consenta alla Pubblica Amministrazione di attribuire la responsabilità del risarcimento del danno ambientale in forma specifica al soggetto titolare di diritti reali e/o esercente un’attività imprenditoriale nel sito contaminato, senza la necessità di accertare previamente la sussistenza del nesso causale tra la condotta del soggetto e l’evento di contaminazione, in virtù del solo rapporto di “posizione” nel quale egli stesso si trova, cioè essendo egli un operatore che svolge l’attività all’interno del sito”.
3. Se la normativa comunitaria di cui all’art. 174 CE (attuale art. 191 TFUE) e la Direttiva 2004/35/CE ostino “ad una normativa nazionale che, superando il principio “chi inquina paga”, consenta alla Pubblica Amministrazione di attribuire la responsabilità del risarcimento del danno ambientale in forma specifica al soggetto titolare di diritti reali e/o di impresa nel sito contaminato, senza la necessità di accertare previamente la sussistenza, oltre che del nesso causale tra la condotta del soggetto e l’evento di contaminazione, anche del requisito soggettivo del dolo o della colpa”.

Prima di esaminare la sentenza della Corte, è utile conoscere le conclusioni dell’avvocato generale[237].
L’avvocato generale osserva che, nella situazione in oggetto, gli ordini dell’autorità volti al risanamento del danno non possono configurare un’applicazione della Direttiva sulla responsabilità, in quanto la Direttiva non impone alcun obbligo di riparazione del danno finché gli autori del danno restano ignoti, in ottemperanza al principio guida della Direttiva, “chi inquina paga”. Tutti i punti della norma europea in cui è imposto l’obbligo di prevenire, riparare e sostenere i costi di tali azioni, sono riferite all’operatore responsabile (artt. 6; 8, n. 1; art. 2, punto 6), indipendentemente dal fatto che sia già stato individuato (artt. 5 e 7).
La conclusione dell’avvocato generale in ordine alla prima domanda è che “la Direttiva sulla responsabilità ambientale 2004/35 consente di soprassedere all’accertamento della causa del danno qualora non ci si possa attendere alcun risultato positivo da un’eventuale prosecuzione delle indagini e permette anche di adottare misure d’urgenza prima della conclusione delle indagini, previa esauriente valutazione delle circostanze del caso di specie”. Da un lato, infatti, è vero che è di fondamentale importanza l’individuazione del responsabile in conformità al “principio chi inquina paga”, è vero che la Direttiva prescrive l’obbligo a carico dell’autorità competente (“Spetta all’autorità competente individuare..”) di individuarlo (art. 11, n. 2), e la previsione della facoltà di denunciare i danni ambientali (art. 12, “Richiesta di azione”) ha senso soltanto se sussiste un tale obbligo. D’altra parte, tuttavia, osserva l’avvocato generale, la Direttiva stessa ammette che è possibile che l’operatore responsabile non possa essere individuato. Essa infatti stabilisce che essa non si applichi agli inquinamenti a carattere diffuso quando non sia possibile accertare un nesso causale tra il danno e le attività di singoli operatori (art. 4, n.5). E’ altresì prevista l’ipotesi in cui le autorità competenti non siano in grado di individuare l’operatore e non rimangano altri mezzi, prescrivendo per tale caso la loro facoltà di adottare esse stesse le misure di prevenzione o riparazione (art. 5, n. 4; art. 6, n. 3; art. 8, n. 2).
In ordine alla seconda domanda, sulla responsabilità svincolata dalla causazione del danno, l’avvocato generale si discosta dalla posizione della Commissione secondo la quale una responsabilità di questo tipo sarebbe ammissibile in quanto misura più severa ai sensi dell’art. 176 CE (attuale art. 193 TFUE) e dell’art. 16 della Direttiva. Egli sostiene che tale tipo di responsabilità sarebbe ammissibile esclusivamente se non avesse l’effetto di attenuare la responsabilità del soggetto effettivamente responsabile, poiché, se avesse tale effetto, essa contrasterebbe l’orientamento della Direttiva che è quello di costituire un incitamento per l’operatore ad attivarsi per la prevenzione e riparazione del danno ambientale. Ciò in conformità alle statuizioni della Corte in base alle quali eventuali misure di protezione rafforzata (ex art. 193 TFUE) dovrebbero in ogni caso perseguire un orientamento di protezione ambientale identico a quello della Direttiva, ovvero essere ad essa conforme. In tal senso, l’avvocato generale osserva che l’art. 16, n. 1 della Direttiva non deve essere interpretato nel senso che gli Stati membri possano individuare altri soggetti responsabili destinati a subentrare all’operatore che ha causato il danno, e neppure ulteriori soggetti chiamati a rispondere a pari titolo con l’autore in modo da diminuirne la responsabilità, perché si svuoterebbe di significato la priorità della responsabilità dell’operatore che ha causato il danno.
Allo stesso modo devono essere lette le disposizioni che prevedono che l’autorità competente ha la facoltà di adottare essa stessa le misure di prevenzione e riparazione, nel caso in cui l’operatore autore del danno non possa essere individuato (artt. 5, n. 4; art. 6, n. 3 e art. 8, n. 2). E’ necessario che la responsabilità di ulteriori soggetti abbia carattere sussidiario, essa può intervenire soltanto nel caso in cui non sia possibile chiamare in causa alcun operatore autore del danno. Gli Stati membri possono concretizzare il principio “chi inquina paga” in una forma diversa da quella prescritta nella Direttiva, quanto sviluppare regole di responsabilità che operano a prescindere da un contributo alla causazione del danno, esclusivamente rispettando tale limite. La conclusione dell’avvocato generale è dunque che la Direttiva 2004/35/CE osta ad una responsabilità per danni ambientali indipendente da un contributo causale dei medesimi, soltanto se ed in quanto abbia l’effetto di elidere quella incombente a titolo prioritario sull’operatore.
In risposta alla terza domanda pregiudiziale, l’avvocato generale conclude che la Direttiva non osta a norme che prevedano una responsabilità per danni all’ambiente svincolata dall’esistenza di un dolo o di una colpa. L’ipotesi di responsabilità per colpa o dolo prevista dalla Direttiva accanto a quella di responsabilità oggettiva, introdurrebbe una restrizione del principio “chi inquina paga” e gli Stati membri devono avere la facoltà di rinunciare a tale limitazione adottando misure più severe (ai sensi dell’art. 16 della Direttiva e dell’art. 193 TFUE, ex 176 CE).
La Corte di Giustizia (Grande Sezione), con la sentenza 9 marzo 2010[238], analizza i limiti temporali dell’applicazione della Direttiva 2004/35, affermando che essa si applica a tutti i danni causati da un’emissione, un evento o un incidente avvenuti dopo il 30 aprile 2007, solo qualora i danni derivino da attività svolte successivamente a tale data, o da attività svolte prima ma successivamente a tale data ancora in corso. Ai danni verificatisi prima, si applicano le normative nazionali, nel rispetto delle norme del Trattato e di altri eventuali atti di diritto derivato.
Di seguito, essa esamina congiuntamente le tre questioni poste, sintetizzando le richieste del giudice del rinvio nel quesito seguente: “se il principio “chi inquina paga” sancito dall’art. 174, n. 2 (attuale 191, 2 TFUE) e le disposizioni della Direttiva 2004/35 ostino a una normativa nazionale che consente all’autorità competente di imporre ad alcuni operatori, a causa della vicinanza dei loro impianti ad una zona inquinata, misure di riparazione dei danni ambientali, senza aver preventivamente indagato sugli eventi all’origine dell’inquinamento, né aver accertato il nesso di causalità tra i danni e l’attività degli operatori, né dolo o colpa a loro carico”.
La Corte di Giustizia conclude statuendo che “la Direttiva 2004/35 non osta a una normativa nazionale che consenta all’autorità competente, in sede di esecuzione della Direttiva medesima, di presumere l’esistenza di un nesso di causalità, anche nell’ipotesi di inquinamento a carattere diffuso, tra determinati operatori e un inquinamento accertato, e ciò in base alla vicinanza dei loro impianti alla zona inquinata”. Come sottolinea la dottrina[239], tale affermazione avrebbe potuto condurre all’ammissione di una generalizzata responsabilità “da posizione” slegata addirittura dal nesso di causalità. Invece la Corte prosegue, statuendo che: “Tuttavia, conformemente al principio “chi inquina paga”, per poter presumere secondo tale modalità l’esistenza di un siffatto nesso di causalità, detta autorità deve disporre di indizi plausibili in grado di dare fondamento alla sua presunzione, quali la vicinanza dell’impianto dell’operatore all’inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate e i componenti impiegati da detto operatore nell’esercizio della sua attività”. La pronuncia della Corte riflette senza dubbio la consapevolezza della difficoltà[240] che le autorità nazionali possono riscontrare nell’individuare con precisione il nesso causale e, allo stesso tempo, l’importanza dell’individuazione del responsabile per porre rimedio al danno, in ottemperanza al principio “chi inquina paga”. La Corte fornisce l’esatta interpretazione degli artt. 3, n. 1, 4, n. 5 e 11, n. 2 della Direttiva. Essi “devono essere interpretati nel senso che, quando decide di imporre misure di riparazione del danno ambientale ad operatori le cui attività siano elencate nell’allegato III a detta Direttiva, l’autorità competente non è tenuta a dimostrare né un comportamento doloso o colposo, né un intento doloso in capo agli operatori le cui attività siano considerate all’origine del danno ambientale. Viceversa spetta a questa autorità, da un lato, ricercare preventivamente l’origine dell’accertato inquinamento, attività riguardo alla quale detta autorità dispone di un potere discrezionale in merito alle procedure e ai mezzi da impiegare, nonché alla durata di una ricerca siffatta. Dall’altro, questa autorità è tenuta a dimostrare, in base alle norme nazionali in materia di prova, l’esistenza di un nesso di causalità tra l’attività degli operatori cui sono imposte le misure di riparazione e l’inquinamento di cui trattasi”.
E’ chiara e condivisibile la posizione della Corte: anche nelle ipotesi di responsabilità oggettiva non si può prescindere dall’accertamento preventivo dell’origine dell’inquinamento e dalla dimostrazione del nesso di causalità tra i danni riscontrati e l’attività dell’operatore. Nella sua argomentazione, la Corte prende in considerazione la disposizione della Direttiva (XIII Considerando) ai sensi della quale la responsabilità civile è efficace esclusivamente quando è possibile accertare il nesso causale tra l’attività di soggetti individuabili e un danno concreto e quantificabile. Dalla Direttiva (artt. 4, n. 5 e 11, n. 2) si evince inoltre che l’accertamento del nesso causale è presupposto per l’applicabilità della medesima, anche per quanto concerne forme di inquinamento a carattere diffuso.
Considerato che la norma comunitaria non fornisce criteri per valutare la sussistenza o meno del rapporto causale, spetta agli Stati, in virtù del principio di competenza concorrente in materia ambientale, definire le modalità di tale accertamento, concretizzando il principio “chi inquina paga”. Gli Stati godono di ampia discrezionalità in tal senso ma sempre nel rispetto delle norme del Trattato, degli atti di natura derivata ed, evidentemente, nel rispetto del principio in questione, ai sensi del quale “l‘obbligo di riparazione incombe agli operatori solo in misura corrispondente al loro contributo al verificarsi dell’inquinamento o al rischio di inquinamento”. Di conseguenza, è ammissibile la presunzione dell’esistenza del nesso di causalità soltanto se fondata su indizi plausibili. e, trattandosi di presunzioni semplici, essa è valida fino a prova contraria degli operatori. Vi è chi interpreta l’indicazione da parte della Corte di un binomio di indizi (la vicinanza dell’impianto industriale all’area inquinata e la corrispondenza tra le sostanze prodotte e quelle inquinanti) come segno che la sussistenza di uno soltanto di essi non costituisca elemento sufficiente per affermare l’esistenza del nesso di causalità[241].
In definitiva, se un criterio di responsabilità “da posizione” non può essere considerato legittimo, tuttavia l’ammissione del criterio presuntivo in campo ambientale ha un’evidente rilevanza nei casi di contaminazioni storiche. Esso può evitare di addossare il costo del risanamento alla collettività, consentendo di individuare le responsabilità, anche nei casi in cui l’inquinamento, causato da una pluralità di attività succedutesi nel tempo, si è diffuso oltre i confini delle aree industriali[242].
Per quanto riguarda la rilevanza della sentenza rispetto all’ordinamento italiano, in particolare alla disciplina applicabile ai danni verificatisi anteriormente all’entrata in vigore della Direttiva e ad essa non sottoponibili, si osserva[243] che, se da un lato la Corte afferma che il principio “chi inquina paga” non può essere invocato dai privati allo scopo di escludere l’applicazione di una normativa nazionale più severa, d’altra parte è anche evidente che la fondamentale rilevanza del rapporto causale e dell’accertamento del responsabile trascende l’interpretazione delle norme comunitarie e della Direttiva sulla responsabilità ambientale ed è propria anche della disciplina italiana previgente (L.349/1986), e attuale (D.Lgs 152/2006), in particolare in virtù della previsione del criterio della responsabilità personale in luogo di quella solidale, nell’ipotesi di una pluralità di responsabili per lo stesso danno.

I procedimenti riuniti C-379/08 e C-380/08: i poteri dell’autorità competente in relazione alle decisioni sulle misure di prevenzione e riparazione

Nell’ambito della stessa vicenda, le imprese ricorrenti contestano alle autorità amministrative di aver agito unilateralmente nella definizione della misure di riparazione dei danni ambientali dell’area in cui esse hanno i loro stabilimenti. In particolare sostengono che sono state loro imposte misure che modificano radicalmente decisioni approvate precedentemente, senza contraddittorio, senza alcuna motivazione e senza effettuare la valutazione di impatto ambientale. Inoltre esse contestano il fatto che l’utilizzo (diritto d’uso) di aree di loro proprietà non interessate dalla bonifica, sia subordinato al completamento delle misure loro richieste.
In tale contesto, il T.A.R. Sicilia (Catania) sottopone[244] alla Corte tre questioni pregiudiziali:

1. Se la Direttiva 2004/35 ed, in specie, l’art. 7 e l’allegato II ivi richiamato, osti ad una normativa nazionale che consenta alla Pubblica Amministrazione di imporre, quali “ragionevoli opzioni di riparazione del danno ambientale”, interventi sulle matrici ambientali (costituiti, nella specie, dal “confinamento fisico” della falda lungo tutto il fronte mare) diversi e ulteriori rispetto a quelli prescelti all’esito di un’apposita istruttoria in contraddittorio, già approvati, realizzati e in corso di esecuzione.
2. Se le stesse norme ostino ad una normativa nazionale che consenta alla Pubblica Amministrazione tali prescrizioni, ossia senza aver valutato le condizioni sitospecifiche, i costi di attuazione in relazione ai benefici ragionevolmente prevedibili, i possibili o probabili danni collaterali ed effetti avversi sulla salute e la sicurezza pubblica, i tempi necessari alla realizzazione.
3. Se le stesse, data la specificità della situazione che esiste nel Sito di Interesse Nazionale (S.I.N.) di Priolo, ostino ad una normativa nazionale che consenta alla Pubblica Amministrazione di imporre, d’autorità, tali prescrizioni, quali condizioni per l’autorizzazione all’uso legittimo di aree non direttamente interessate alla bonifica, in quanto già bonificate o comunque non inquinate, comprese nel perimetro del S.I.N. di Priolo.

Quanto alla prima questione, l’avvocato generale conclude che la Direttiva 2004/35 non osta alla modifica di misure di riparazione già disposte, se e in quanto siano rispettati i principi generali del diritto comunitario. La sua argomentazione prende avvio dalla constatazione che la Direttiva non dispone riguardo alla modifica di misure di riparazione già adottate, essa statuisce soltanto che l’autorità competente decide in merito alle misure da adottare (artt. 7, n. 2 e 11, n. 2). Il potere di modificare le stesse potrebbe essere considerato implicito in tale previsione, anche in funzione di un elevato livello di tutela che potrebbe esigere una loro modifica. Deve essere possibile disporre misure modificative e aggiuntive al fine di garantire il raggiungimento dello scopo. Spetta comunque agli Stati membri disciplinare la materia specifica della modifica delle misure adottate, nel rispetto dei principi del diritto comunitario come, per esempio, la tutela del legittimo affidamento e il principio di proporzionalità. Si osserva che tuttavia, data l’incertezza scientifica relativa alla riparazione dei danni ambientali, è presumibile che raramente possa sussistere un tale affidamento quanto al mantenimento in vigore delle misure già disposte, in capo all’operatore economico. In base al principio di proporzionalità le misure di riparazione del danno ambientale non devono eccedere i limiti di quanto è idoneo e necessario allo scopo del ripristino dell’ambiente. Tra le opzioni possibili, la scelta deve avere come oggetto quella meno restrittiva, affinché gli svantaggi non siano sproporzionati rispetto agli scopi.
Per quanto riguarda l’ammissibilità di un’imposizione di prescrizioni in via autoritativa (quindi senza contraddittorio) da parte della pubblica amministrazione, l’avvocato generale rileva innanzitutto che nella Direttiva non c’è nessuna disposizione contraria. Inoltre, anche se essa prevede che gli operatori individuino le possibili misure di riparazione (art. 7, 1), la stessa disposizione stabilisce che è l’autorità a decidere quali misure attuare (art 7, 2), ed è prevista altresì la sua facoltà di adottare essa stessa le misure necessarie (art. 6, n. 2, e) in luogo dell’operatore, non soltanto nei casi in cui l’operatore non lo faccia, non sia individuabile o non sia tenuto a farlo (art. 6, n. 3). La Direttiva attribuisce inoltre all’autorità competente il potere di imporre all’operatore, in qualsiasi momento, l’adozione di misure di riparazione (art. 6 , n. 2, b e d), prescrive espressamente che spetta ad essa determinare tali misure, comprendendo tale potere nella discrezionalità amministrativa che gli conferisce (XXIV Considerando). Si rileva che essa ha la facoltà, non l’obbligo di chiedere la valutazione dell’operatore interessato. (art. 11, n. 2). E’ chiaro dunque, in definitiva, che la Direttiva non osta al potere dell’autorità competente di imporre prescrizioni in via autoritativa.
Tuttavia la Direttiva impone all’autorità di compiere una valutazione sulla quale basarsi per scegliere le misure più appropriate, prescrivendo la conformità delle misure di riparazione a quanto disposto nell’allegato II (art. 7, n. 2) ed inoltre indicando alcuni criteri di cui l’autorità deve tener conto nella scelta del danno da riparare qualora ve ne siano una pluralità (art. 7, n 3). L’allegato II indica criteri idonei a garantire il rispetto del principio di proporzionalità, di cui è necessario tener conto, al di là della discrezionalità conferita all’autorità competente. Essa po’ discostarsi da tali criteri ma soltanto in presenza di giustificati motivi.
L’avvocato generale nella sua argomentazione, ricorda che, ai sensi della Direttiva, le decisioni che impongono misure di prevenzione e riparazione devono essere motivate con precisione, dunque i criteri di valutazione utilizzati, i motivi di eventuale rinuncia a taluni di essi e il risultato della valutazione, devono essere indicati nella decisione delle misure di riparazione (art. 11, n. 4).
La Direttiva dispone altresì che l’autorità competente inviti, in ogni caso, i soggetti sul cui terreno si dovrebbero effettuare le misure di riparazione a presentare le loro osservazioni e le prende in considerazione (art. 7, n. 4). Secondo l’avvocato generale, anche i soggetti tenuti alla riparazione del danno, anche se non sono i proprietari dei siti, devono essere ascoltati, visto che essi individuano possibili soluzioni e le presentano all’autorità (art. 7, n. 1). Egli afferma che la rinuncia agli adempimenti procedurali previsti per la determinazione della misure di riparazione, non sarebbe idonea a promuovere una più elevata tutela dell’ambiente e perciò non costituiscono né provvedimenti per una protezione rafforzata (176 CE, 193 TFUE), né una disposizione più severa (art. 16 Direttiva). La valutazione della situazione specifica e delle soluzioni possibili e l’audizione degli interessati sono atti idonei a migliorare il complesso delle informazioni e dunque a garantire una scelta più appropriata finalizzata ad una migliore tutela dell’ambiente. La motivazione della decisione costituisce una forma di autocontrollo ed è necessaria affinché i giudici possano esercitare un controllo sulla decisione.
In conclusione l’avvocato generale sostiene che “la Direttiva sulla responsabilità ambientale non osta ad una normativa nazionale la quale consenta alla pubblica amministrazione di modificare, d’autorità, precedenti prescrizioni in materia di riparazione di danni ambientali. Ai fini di tale decisione, occorre di norma valutare le condizioni specifiche dei luoghi, i costi di attuazione in relazione ai benefici ragionevolmente prevedibili, i possibili o probabili danni collaterali ed effetti avversi sulla salute e la pubblica sicurezza, nonché i tempi necessari alla realizzazione. Tuttavia, in casi particolari, l’autorità competente può, nell’esercizio della discrezionalità di Legge, soprassedere in tutto o in parte alla valutazione suddetta, qualora la decisione al riguardo venga adottata previa audizione degli interessati e sia accuratamente motivata”.
Sulle stesse due questioni, la Corte di Giustizia si pronuncia statuendo che gli artt. 7 e 11, n. 4 della Direttiva, congiuntamente con l’allegato II della medesima, devono essere interpretati nel senso che l’autorità competente ha il potere di modificare sostanzialmente misure di riparazione del danno ambientale stabilite con procedimento in contraddittorio con gli operatori interessati, che siano già poste in esecuzione o la cui esecuzione sia già stata avviata. Tuttavia, continua la Corte, l’assunzione di tale decisione è subordinata a determinati obblighi: l’autorità: deve ascoltare gli operatori ai quali sono imposte le misure, salvo quando l’urgenza della situazione ambientale imponga un’azione immediata, è tenuta ad invitare in particolare le persone sui cui terreni le misure devono essere eseguite a presentare le loro osservazioni di cui deve tener conto, ed inoltre deve tener conto dei criteri di cui al punto 1.3.1 dell’allegato II alla Direttiva e indicare le ragioni specifiche della sua scelta, nonché, eventualmente, i motivi per cui non è stato ritenuto necessario o possibile un esame circostanziato basato su quei criteri, ad esempio l’urgenza della situazione.
Le argomentazioni della Corte riprendono in parte quelle dell’avvocato generale ed esaminano le stesse disposizioni della Direttiva. In particolare si ricorda che quest’ultima (art. 7, n. 2 e art. 11, n. 2), da un lato prescrive che l’autorità competente decide quali misure di riparazione attuare conformemente all’allegato II e, soltanto se necessario, in cooperazione con l’operatore interessato. D’altra parte le stesse disposizioni prescrivono che l’autorità competente invita le persone sul cui terreno si dovrebbero effettuare le misure a presentare le loro osservazioni e le prende in considerazione (art. 7, n. 4), e che le decisioni che impongono misure di prevenzione o riparazione sono motivate con precisione, e notificate all’operatore interessato (art. 11, n. 4). La Corte cita anche il XXIV considerando nella parte in cui stabilisce che nell’assicurare la disponibilità di mezzi di applicazione ed esecuzione efficaci, occorre garantire un’adeguata tutela dei legittimi interessi degli operatori e delle altre parti interessate. Altro punto dell’argomentazione verte sulla necessità di rispettare il principio del contraddittorio.
Al di là dell’affermazione dei poteri delle autorità competenti la pronuncia della Corte può essere letta come un monito a che i procedimenti per la determinazione delle misure di riparazione dei danni all’ambiente siano caratterizzati da una stretta collaborazione tra autorità pubblica e soggetti obbligati, finalizzata al raggiungimento del miglior risultato[245]
Quanto alla terza domanda pregiudiziale, l‘avvocato generale conclude che la Direttiva 2004/35/CE non osta all’imposizione di misure di riparazione a modifica di precedenti, quale condizione per l’autorizzazione all’uso legittimo di aree non direttamente interessate dalla bonifica.
La Direttiva (allegato II, punto 2) impone l’adozione di misure volte ad evitare ogni rischio di effetti nocivi ma non detta alcuna disposizione riguardante le aree che non presentano tale rischio. Da ciò tuttavia non può desumersi un divieto di imporre restrizioni su tali aree, al contrario, secondo l’avvocato generale, può addirittura essere obbligatorio tale imposizione qualora costituisca un mezzo efficace e proporzionato per l’attuazione degli obblighi di riparazione derivanti dalla Direttiva.
Sulla questione la Corte si pronuncia statuendo che, in circostanze quali quelle del caso in oggetto, la Direttiva 2004/35 non osta “ad una normativa nazionale la quale consenta all’autorità competente di subordinare l’esercizio del diritto degli operatori destinatari di misure di riparazione ambientale all’utilizzo dei loro terreni, alla condizione che essi realizzino i lavori imposti da queste ultime, e ciò persino quando detti terreni non siano interessati da tali misure perché sono già stati oggetto di precedenti misure di bonifica o non sono mai stati inquinati. Tuttavia, una misura siffatta deve essere giustificata dallo scopo di impedire il peggioramento della situazione ambientale dove dette misure sono poste in esecuzione oppure, in applicazione del principio di precauzione, dallo scopo di prevenire il verificarsi o il ripetersi di ulteriori danni ambientali nei detti terreni, limitrofi all’intero litorale oggetto di dette misure di riparazione”.
I giudici sottolineano la specificità della situazione in oggetto, dovuta alla gravità dei danni e alla dimensione del fenomeno, rilevando che i terreni, di cui si limiterebbe l’utilizzo, sono adiacenti all’area (il litorale) oggetto delle misure di riparazione ed un’eventuale attività industriale in essi potrebbe ostacolare il risanamento dell’intera zona, oltreché causare ulteriori rischi ambientali. In tali circostanze, prosegue la Corte “la Direttiva dev’essere interpretata nel senso che essa consente all’autorità competente di chiedere agli operatori dei terreni adiacenti a tutta l’area oggetto delle misure di riparazione di realizzare essi stessi dette misure”.
I giudici osservano che, ai sensi della Direttiva, l’autorità competente ha la facoltà di adottare esse stessa le misure necessarie (art. 6, n. 2) e poi recuperare i costi sostenuti (art. 8, n. 2), ma, trattandosi di una facoltà, essa potrebbe invece ritenere opportuno obbligare gli operatori a farlo[246]. Personalmente osservo che la Direttiva dispone, per il caso in cui l’operatore non si conformi agli obblighi, il potere dell’autorità competente di adottare essa stessa le misure necessarie, “qualora non le rimangano altri mezzi”[247]. L’imposizione di restrizioni all’uso di terreni di proprietà potrebbe forse essere considerato uno di questi mezzi non precisati. Rilevato che la Direttiva non specifica le modalità con cui l’autorità può costringere gli operatori ad eseguire le opere stabilite, spetta a ciascuno Stato membro determinare le modalità, le quali devono essere funzionali allo scopo della prevenzione e riparazione ambientale e, allo stesso tempo, rispettare i principi generali del diritto dell’Unione. Tra questi ultimi certamente il diritto di proprietà che, tuttavia, va considerato per la sua funzione sociale e, in tal senso, può subire restrizioni che rispondano ad obiettivi di interesse generale, quale è la tutela dell’ambiente[248]. La Corte compie un bilanciamento tra il diritto di proprietà e la tutela dell’ambiente, ammettendo restrizioni all’esercizio del primo purché rispondano effettivamente ad obiettivi di interesse generale perseguiti dall’Unione. Le misure restrittive cioè non devono eccedere i limiti di ciò che è necessario e sufficiente al conseguimento degli obiettivi legittimi, si deve scegliere la misura meno restrittiva e gli inconvenienti che ne derivano non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti. Le limitazioni inoltre sono circoscritte al solo diritto d’uso e sono temporanee.
In conclusione, il principio di precauzione e la finalità preventiva propria della Direttiva (Considerando II, art. 1), congiuntamente alle prerogative che essa attribuisce all’autorità competente in ordine alla scelta delle misure da adottare, legittimano una tale misura restrittiva, benché non riguardi direttamente le aree oggetto delle misure di riparazione. E’ stato sottolineato che la Corte collega espressamente questa conclusione alla presenza delle circostanze eccezionali del caso in oggetto e ciò potrà permettere ai giudici nazionali conclusioni differenti qualora sussistano circostanze diverse[249]. Peraltro, la pronuncia della Corte rafforza i poteri dell’autorità competente che potrà decidere di adottare misure di prevenzione e riparazione anche nei confronti di operatori di cui non è stata accertata la responsabilità, confermando la tendenza verso una oggettivizzazione della tutela ambientale[250].

Conclusioni

Al di là delle considerazioni critiche esaminate, senza dubbio fonte di riflessioni e di stimolo per miglioramenti nella legislazione e nell’applicazione, mi pare che l’introduzione della disciplina della responsabilità ambientale in Europa abbia iniziato a svolgere un ruolo chiave, in primo luogo ponendo all’attenzione dei legislatori nazionali la necessità di una disciplina chiara ed uniforme, a vantaggio dei principali soggetti della normativa, oltreché della tutela dell’ambiente. In particolare, è indispensabile che siano chiariti definitivamente i criteri di imputazione della responsabilità, in nome della certezza del diritto – e in questo senso un passo avanti è stato compiuto dalla L. 6 agosto 2013, n. 97 – e che siano individuati precisi criteri di quantificazione e di riparazione del danno, anche al fine di promuovere il meccanismo assicurativo.
In secondo luogo, la Direttiva ha già dato prova di stimolare la discussione su aspetti importanti della disciplina, in particolare sul nesso causale tra il danno ambientale e l’attività dell’operatore, oltreché sui poteri dell’autorità amministrativa competente, favorendo la ricerca di soluzioni interpretative idonee ad affrontare problemi nuovi e, purtroppo, sempre più attuali.
Conseguenza dell’introduzione della disciplina della responsabilità ambientale, è altresì l’ampliamento del monitoraggio dei casi di danno ambientale in tutto il territorio dell’Unione europea, in virtù dell’attività di vigilanza della Commissione tesa a verificare che la disciplina venga applicata. Un esempio è il caso che riguarda lo stabilimento siderurgico “Ilva” di Taranto, il quale è stato oggetto di diversi provvedimenti nazionali, amministrativi e giudiziari, ma non sembra ancora aver trovato soluzione.
La concretizzazione del principio “chi inquina paga” e della prevenzione del danno ambientale avverrà sotto la spinta della disciplina della Direttiva 2004/35 anche nei paesi che da poco sono entrati a far parte dell’UE. La speranza è che tali principi, attraverso la legislazione, entrino a far parte anche della cultura europea, creando altresì un mutamento di atteggiamento e di valori della politica e della cultura industriale, principale responsabile dei danni all’ambiente. Se è vero, come afferma in tempi non sospetti Hans Jonas – padre del principio di precauzione – che la responsabilità è maggiore quanto maggiore sono la conoscenza e il potere, oggi non possiamo sottrarcene, considerato che le cause della crisi ambientale sono note – e peraltro intimamente connesse all’attività dell’uomo e alle sue scelte – ed ampia è quella che l’autore definisce “la conoscenza predittiva” delle conseguenze[251].

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