La pianificazione ambientale

Quadro internazionale

La pianificazione ambientale, riferita ad un territorio determinato, con uno specifico contenuto, tempi, mezzi di attuazione e soggetti coinvolti, può concepirsi a livello nazionale, dove pur presenta difficoltà, ma appare fuori dall’ambito del diritto internazionale dell’ambiente e del modello di collaborazione tra Stati quali esistono attualmente.
Quando le Convenzioni internazionali, nei vari settori, contemplano piani e programmi, in realtà fanno riferimento al ruolo degli Stati nel proprio ordinamento interno, nel senso di lasciare ad essi la discrezionalità di adottarli e nella forma ritenuta più opportuna.
Qualche volta le Convenzioni si riferiscono a programmi “comuni”, nel senso di spingere gli Stati a trovare strumenti di collaborazione omogenei e finalizzati (es. programmi comuni di sorveglianza continua dell’inquinamento del Mare Mediterraneo, Convenzioni di Barcellona del 16 febbraio 1976, Art. 10; programma concertato di sorveglianza e valutazione del trasporto a lunga distanza degli inquinamenti atmosferici in Europa, E.M.E.P., Convenzione di Ginevra 13 novembre 1979, Art. 9; misure di regolamentazione comuni ed omogenee nell’oggetto, nei tempi e modi per la protezione della ozonosfera (Vienna, 22 marzo 1985 e Montreal, 16 settembre 1987) e per il clima (Convenzione di Rio del 1992); programmi “nazionali” in tema di biodiversità (Art.6), ma anche un dovere comune di cooperazione per le aree fuori delle giurisdizioni nazionali (Art.5), Convenzione di Rio del 1992.
Un discorso a parte merita il Programma di Azione varato a Rio de Janeiro nel 1992, denominato “Agenda 21”.
Non si può parlare di “pianificazione ambientale globale” e neppure di uno “strumento giuridico forte”.
Tuttavia è innegabile che l’“Agenda 21” non contiene solo indirizzi e criteri di valore generico etico, politico ed economico, ma anche un “peso giuridico”, in quanto recepisce il principio dello sviluppo sostenibile nella triplice dimensione integrata: sviluppo ambientale; sviluppo economico; sviluppo sociale.
È importante sottolineare che l’“Agenda 21” recepisce tale principio giuridico del diritto internazionale dell’ambiente, con un contenuto molto articolato, e specifico; prevede un carattere dinamico e integrato di controllo della sua attuazione in senso temporale e spaziale, anche locale; ha ricevuto un diffuso consenso degli Stati della Comunità internazionale ed ha trovato nelle N. U. (Commissione per lo sviluppo sostenibile) un punto di riferimento importante per la sua implementazione.
L’“Agenda 21” è un monumentale programma di azione di ben 40 capitoli, scritto in uno stile chiaro, che focalizza le priorità dello sviluppo sostenibile in 16 settori:
a) risorse idriche;
b) oceani e mari;
c) foreste;
d) energia;
e) trasporti;
f) atmosfera;
g) sostanze chimiche tossiche;
h) rifiuti pericolosi;
i) rifiuti radioattivi;
j) terra ed agricoltura sostenibile;
k) desertificazione e siccità;
l) biodiversità;
m) turismo sostenibile;
n) piccoli Stati insulari in via di sviluppo;
o) disastri naturali;
p) principali disastri tecnologici.

Se si legge, a distanza da Rio, il Programma per l’ulteriore attuazione dell’Agenda 21 (adottato dalla Assemblea Generale delle N. U. Risoluzione S/19 del 28 giugno 1997) la valutazione complessiva realistica che viene fatta non nasconde le difficoltà ed i ritardi, ma evidenzia un metodo di lettura anche positivo per alcuni aspetti.
Certo la crisi ecologica globale risente di cause economico sociali profonde (il sostanziale mantenimento dei tradizionali modelli di produzione e consumo nei paesi di più antica industrializzazione, solo in parte mitigato dalla crisi economica in atto dal 2008; l’impetuoso ritmo di crescita di alcuni grandi Paesi di più recente industrializzazione, come Cina, India e Brasile, entrati nei meccanismi aperti del commercio e della finanza internazionale; la marginalità e povertà di alcune vaste aree del globo (buona parte dell’Africa, parte dell’Asia e Sud America).
A queste cause economiche – cui corrisponde la mancanza di regole adeguate e di vera governance globale – va aggiunto che per l’ambiente il quadro istituzionale internazionale (regole ed istituzioni) appare comunque non adeguato.
L’equilibrio e la sintesi (rappresentati dal principio dello sviluppo sostenibile) devono poter trovare credibilità in un diverso rapporto ambiente e diritto internazionale dell’economia.
L’”Agenda 21” descrive i fenomeni e le priorità, ma non indica la “chiave” economica di soluzione, perché la Comunità internazionale (comprese le N. U.) non ha ancora il peso politico-istituzionale proporzionato alla sfida ambientale globale.
Non si può per questo “pianificare” e “programmare” adeguatamente in sede internazionale a favore dell’ambiente.
Occorre, a nostro avviso, mettere l’economia in relazione alla sostenibilità della vita sulla Terra, obbligandola a trovare le risposte direttamente, definendo una vera Agenda a tale scopo.

Quadro Comunitario
Se il problema della “pianificazione ambientale” viene visto in un quadro regionale, come quello europeo, costituito da 27 Paesi, può constatarsi un modello di integrazione maggiore rispetto a quello internazionale, sia a livello di norme, che di istituzioni e strumenti di attuazione. La “pianificazione” ha un maggior peso, ma nella sostanza è lasciata alla responsabilità dei Governi nazionali.
L’Unione Europea si è mossa finora prevalentemente a livello di norme (Direttive e Regolamenti) e meno a livello di piani e programmi.
Il primo “Programma di Azione”, che stabilisce principi e obiettivi comuni in campo ambientale, risale al 1973. Questo modello si è sviluppato ed allargato, con periodici aggiornamenti, da circa 40 anni.
Nella sostanza, la U. E. mira ad integrare la mera azione legale con un approccio strategico comprendente:
a) Il miglioramento della attuazione della legislazione;
b) L’integrazione dell’ambiente nelle altre politiche;
c) La collaborazione con il mercato;
d) Una maggiore considerazione dell’ambiente nella gestione dell’assetto del territorio;
e) Un maggiore coinvolgimento dei cittadini.

Si tratta di indirizzi “strategici” di valore politico e non certo di una “pianificazione ambientale europea”, perché l’U. E. fissa solo un quadro di riferimento nei vari settori, indica le priorità, suggerisce i mezzi e gli strumenti più opportuni, ma non interferisce con il ruolo degli Stati membri in tema di pianificazione, salvo a suggerire un criterio generale: “integrare la pianificazione sostenibile nella politica comunitaria”.
Questo punto è importante per due motivi:
– perché la pianificazione è considerata uno strumento politico necessario ed utile purché sia “sostenibile”;
– perché la pianificazione in sede nazionale non può prescindere dal quadro comunitario.

In singoli settori la U. E. impone “piani di azione” come avviene con la Direttiva 2002 149/CE relativa alla determinazione e gestione del rumore ambientale: gli Stati membri in questo caso, sono tenuti a predisporre e gestire nei loro territori una “pianificazione acustica” per le città con più di 250.000 abitanti in relazione a: assi stradali principali, assi ferroviari principali, aeroporti principali, piani adeguati per contenere efficacemente, nel tempo stabilito, il grave problema del rumore.
Una mappatura acustica strategica costituisce un presupposto di una pianificazione di tipo dinamico, migliorabile sul territorio alla luce dei nuovi dati.
In termini più generali l’orientamento della U. E. a favore della pianificazione “sostenibile” è ben espresso soprattutto nella Direttiva 2001/42/CE concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente.
Sono soggetti ad una valutazione ambientale preventiva, come risulta dall’art. 3, un numero molto largo di “piani e programmi” nei settori “agricolo, forestale, della pesca, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, del territorio, della pianificazione territoriale o della destinazione del suolo”.
Il quadro globale delle priorità del Sesto Programma di Azione per l’Ambiente dell’U. E. è il seguente:

• ulteriore supporto alla rete IMPEL ed estensione della rete ai Paesi candidati;
• relazioni sul controllo dell’applicazione del diritto ambientale;
• comunicazione dei risultati migliori e peggiori dell’attuazione del diritto ambientale;
• promozione di migliori standard ispettivi;
• lotta contro il crimine ambientale;
• garantire l’attuazione facendo ricorso, se del caso, alla Corte di giustizia.

Per integrare le tematiche ambientali nelle altre politiche, la Commissione propone di:

• istituire ulteriori meccanismi di integrazione;
• applicare le disposizioni del trattato sull’integrazione;
• sviluppare indicatori per controllare il processo di integrazione.

La collaborazione con il mercato potrebbe articolarsi sui seguenti punti:

• incoraggiare una più ampia adozione del programma comunitario di ecogestione e audit (EMAS);
• incoraggiare le imprese a pubblicare relazioni sulle proprie prestazioni ed a rispettare le esigenze ambientali;
• istituire programmi di ricompensa per le imprese con le migliori prestazioni ambientali;
• incoraggiare gli impegni di autoregolamentazione;
• adottare una politica integrata dei prodotti;
• promuovere l’uso e la valutazione dell’efficacia del marchio di qualità ecologica;
• promuovere una politica di acquisti pubblici rispettosa dell’ambiente;
• adottare la legislazione sulla responsabilità ambientale.

Per coinvolgere i cittadini e modificarne il comportamento sono proposte le seguenti azioni:

• consentire ai cittadini di confrontare il proprio comportamento ecologico;
• migliorare l’accessibilità e la qualità delle informazioni sull’ambiente.

Per tener conto dell’ambiente nella gestione e nell’assetto del territorio sono proposte le seguenti azioni:

• pubblicare una comunicazione sull’importanza dell’integrazione dell’ambiente nella gestione e nell’assetto del territorio;
• migliorare l’applicazione della direttiva sulla valutazione di impatto ambientale;
• divulgare le buone pratiche e promuovere gli scambi di informazioni sulla pianificazione sostenibile, compresa quella in aree urbane;
• integrare la pianificazione sostenibile nella politica regionale comunitaria;
• promuovere le misure agro-ambientali in seno alla politica agricola comune;
• promuovere il partenariato a favore di una gestione sostenibile del turismo.

Il sesto programma di azione per l’ambiente si concentra su quattro settori prioritari: il cambiamento climatico, la diversità biologica, l’ambiente e la salute e la gestione sostenibile delle risorse e dei rifiuti.

Il cambiamento climatico

In tale settore l’obiettivo consiste nella riduzione della concentrazione di gas a effetto serra nell’atmosfera a un livello che non provochi cambiamenti artificiali del clima del pianeta.
A breve termine l’Unione europea si propone il traguardo di conseguire gli obiettivi di Kyoto, cioè di ridurre entro il 2008-2012 dell’8% le emissioni dei gas ad affetto serra rispetto ai livelli del 1990. A più lungo termine, cioè entro il 2020, sarebbe necessaria una riduzione globale dell’ordine del 20-40%, grazie ad un accordo internazionale efficace.
L’impegno della Comunità per raccogliere le sfide del cambiamento climatico assumerà diversi aspetti:

• integrare gli obiettivi del cambiamento climatico nelle varie politiche comunitarie e segnatamente nella politica energetica e in quella dei trasporti;
• ridurre le emissioni dei gas ad effetto serra grazie a misure specifiche per migliorare l’efficienza energetica, sfruttare maggiormente le fonti energetiche rinnovabili, promuovere gli accordi con l’industria e fare economie di energia;
• sviluppare un regime di scambio dei contingenti di emissioni su scala europea;
• potenziare la ricerca nel settore del cambiamento climatico;
• fornire ai cittadini migliori informazioni in materia di cambiamento climatico;
• esaminare le sovvenzioni energetiche e la compatibilità di esse con le sfide al cambiamento climatico;
• preparare la società all’impatto del cambiamento climatico.

Natura e biodiversità

In tale settore l’obiettivo consiste nel proteggere e restaurare la struttura e il funzionamento dei sistemi naturali, arrestando l’impoverimento della diversità biologica sia nell’Unione europea che su scala mondiale.
Le azioni proposte per conseguire tale traguardo sono:

• applicare la legislazione ambientale, principalmente nei settori delle acque e dell’atmosfera;
• ampliare il campo di applicazione della direttiva Seveso II;
• coordinare a livello comunitario gli interventi degli Stati membri in caso di incidenti e catastrofi naturali;
• assicurare la protezione degli animali e delle piante dalle radiazioni ionizzanti;
• tutelare, salvaguardare e ripristinare i paesaggi;
• proteggere il patrimonio boschivo e promuoverne lo sviluppo sostenibile;
• elaborare una strategia comunitaria per la protezione del suolo;
• tutelare e restaurare l’habitat marino e il litorale ed estendere ad essi la rete Natura 2000;
• migliorare i controlli, l’etichettatura e la tracciabilità degli O.G.M.;
• integrare la tutela della natura e della biodiversità nella politica commerciale e di cooperazione allo sviluppo;
• elaborare programmi di raccolta di dati sulla tutela della natura e la biodiversità:
• appoggiare le ricerche nel settore della tutela della natura.

Ambiente e salute

Il traguardo proposto in tale settore è pervenire a una qualità ambientale tale da non dar adito a conseguenze o a rischi significativi per la salute umana.
Si propone di:

• identificare i rischi per la salute umana, e specialmente per i bambini e gli anziani, e legiferare di conseguenza;
• inserire le priorità di ambiente e salute nelle altre politiche e nelle norme sull’aria, le acque, i rifiuti e il suolo;
• potenziare la ricerca nel campo della salute e dell’ambiente;
• sviluppare un nuovo sistema di valutazione e gestione del rischio delle sostanze chimiche;
• vietare o limitare l’uso dei pesticidi più pericolosi e garantire l’applicazione delle migliori pratiche di uso;
• garantire l’applicazione della legislazione sulle acque;
• garantire l’applicazione delle norme sulla qualità dell’aria e definire una strategia dell’inquinamento atmosferico;
• adottare ed applicare la direttiva sull’inquinamento acustico.

Gestione delle risorse naturali e dei rifiuti

L’obiettivo è garantire che il consumo di risorse rinnovabili e non rinnovabili non superi la capacità di carico dell’ambiente e dissociare dalla crescita economica l’uso delle risorse, migliorando l’efficienza di queste ultime e diminuendo la produzione di rifiuti. Per quanto concerne i rifiuti, l’obiettivo specifico è ridurre la quantità finale del 20% entro il 2010 e del 50% entro il 2050.
Le azioni da intraprendere sono:

• elaborare una strategia per la gestione sostenibile delle risorse, fissando priorità e riducendo il consumo;
• stabilire un onore fiscale sull’uso delle risorse;
• eliminare le sovvenzioni che incentivano l’uso eccessivo di risorse;
• inserire considerazioni di efficienza delle risorse nella politica integrata dei prodotti, nei programmi di etichettatura ecologica, nei sistemi di valutazione ambientale, ecc.;
• elaborare una strategia per il riciclaggio dei rifiuti;
• migliorare i sistemi vigenti di gestione dei rifiuti ed investire nella prevenzione quantitativa e qualitativa;
• integrare la prevenzione dei rifiuti nella politica integrata dei prodotti e nella strategia comunitaria sulle sostanze chimiche.

Quadro Nazionale

La “pianificazione ambientale” in Italia comprende una vasta gamma di casi, che sarebbe utile esaminare prima in una logica di insieme:

a. Piani e Programmi sottoposti a Valutazione Ambientale Strategica (Parte II, “Testo Unico” Ambientale, D.L.vo 3 aprile 2006, n. 152 e successive notifiche, Artt. 5, punto a; punto c; punto e; punto f; punto m; punto mbis; punto q; Art. 6, oggetto della disciplina, dove sono elencati i vari e vasti settori di programmi e piani:

– settore qualità dell’aria;

– settore agricolo;

– settore forestale,

– settore della pesca;

– settore energetico;

– settore industriale;

– settore dei trasporti;

– settore della gestione di rifiuti;

– settore delle acque;

– settore delle telecomunicazioni;

– settore turistico;

– settore della pianificazione territoriale;

– settore della destinazione dei suoli;

– piani relativi a siti di protezione speciale, degli habitat, della fauna e flora selvatica;
Sono circa 15 i grandi settori interessati.

b. Piani paesaggistici

(compresi i piani urbanistico-territoriali): Art. 135, Codice dei Beni Culturali e del paesaggio, D.L.vo 24 gennaio 2004, n. 42);

c. Piani di Bacino Distrettuale

(vedi Art. 53, c 2; 54, lettera r, s, t e 65; Testo Unico Ambientale, D.L.vo 152, 2006);

d. Piani stralcio per la tutela del rischio idrogeologico e misure di prevenzione per le aree a rischio

(v. Art. 67, T. U. Ambientale citato);

e. Programmi triennali di intervento attuativi dei Piani di Bacino

(v. Art. 69, T. U. Ambientale Citato);

f. Pianificazione del bilancio idrico

(per la tutela quantitativa della risorsa ed il risparmio idrico; v. Art. 95, T. U. Ambientale citato);

g. Piani Regionali di Gestione Integrata dei Rifiuti

(v. Art. 199, T. U. Ambientale citato);

h. Piani Nazionali delle Emissioni

(quote di Kyoto, v. Decreto-Legge 12 novembre 2004, n. 273 convertito nella legge 30 dicembre 2004 n. 316 e Decreti Ministeriali attuativi 23 febbraio 2006; 2 marzo 2006; 18 dicembre 2006);

i. Piani di Azione Acustici

(v. l. 447/95 e Direttiva n. 2002/49/CE; D.lgs 19 agosto 2005 n. 194);

j. Piani Parchi

(v. Legge-Quadro 394/91);

k. Piani in materia energetica

(es. Programmi Tetti Fotovoltaici D.L.vo 27 luglio 2005; Piano di Azione del Consiglio Europeo 2007-2009 “Politica Energetica per l’Europa” e sua applicazione in Italia).

Se si confronta questo elenco – anche se incompleto – con tutti i settori indicati dalla Direttiva VAS, si constata che sono ricomprese tutte le forme di pianificazione e programmazione che riguardano:

– il vastissimo settore “industria”;

– il vastissimo settore “agricoltura”;

– il settore forestale;

– il settore delle telecomunicazioni;

– il settore turistico;

– il settore della pesca;

– il settore naturalistico (non coperto da Parchi ed habitat speciali).

Ai fini pratici, è bene tenere presente tutti i progetti elencati negli Allegati II, III, e IV del “Testo Unico Ambientale” n. 152/2006. L’Allegato II comprende 18 categorie di impianti od attività; l’Allegato III ne comprende 80; l’Allegato IV chiarisce quali progetti sono di competenza regionale: si tratta di una gamma vasta che raggruppa settori agricolo, energetico ed estrattivo, lavorazione di metalli e prodotti minerari; prodotti alimentari; industrie tessili, concerie, cartiere; industrie di gomma e materie plastiche, infrastrutture di tutti i tipi e numerosi altri progetti, sicché diventa difficile escludere determinate materie.
Volendo inquadrare in termini più precisi le problematiche in Italia, si può osservare che:

– la politica comunitaria ambientale distingue “Progetti” e “Piani e Programmi”, allorché richiede una verifica preventiva del loro impatto ambientale;

– la stessa politica comunitaria ambientale a partire dal 1973 si esprime non solo con Progetti, Piani e Programmi specifici (di sua produzione, salvo alcune eccezioni), ma con un meccanismo complessivo unitario denominato “Piano di Azione”, che è una forma di programmazione ambientale in senso ampio orientativa per i Governi membri;

– come si è già sottolineato, l’U. E. che non ha finora competenza diretta di pianificazione territoriale, sottolinea comunque la necessità di “integrare la pianificazione sostenibile nella politica regionale comunitaria”, con la conseguenza di dare un contributo di principio agli Stati membri: la pianificazione è di vostra competenza, ma deve essere “sostenibile” ed “integrata” con i principi, le azioni e le politiche dell’Unione;

– fatte queste premesse (e senza rigidità nell’uso dei termini pianificazione, programmazione, ecc.) si possono raccogliere le idee su seguenti punti:

La programmazione ambientale in Italia ha trovato un primo modello nella L. 305/89 e poi nel successivo D.L.vo 112/98. Questo modello è riferito al ruolo dello Stato ed anche a quello delle Regioni; fissa alcuni principi e criteri (es. il carattere dinamico, concertato, integrato e di fattibilità di ogni tipo di programmazione), ma è importante determinare il suo spazio di operatività ed il suo riferimento temporale, soprattutto è importante definire il ruolo giuridico, istituzionale, vincolato o facoltativo ed i soggetti coinvolti, con le loro responsabilità politiche e amministrative.
Nel settore naturalistico esiste un modello di programmazione e pianificazione, costituito dai Parchi Nazionali e Regionali, e da altre aree naturali: un certo tipo di autonomia e di compartecipazione istituzionale assicura che i Piani dei Parchi abbiano un senso pratico di effettività, perché gli Enti di gestione hanno potere di intervento paralleli a quelli degli enti locali (esiste un doppio binario preventivo nelle autorizzazioni e successivo nelle sanzioni). La finalità di protezione e conservazione ambientale è mitigata dalle considerazioni tipiche dello sviluppo sostenibile, che anche nelle aree protette non può trascurare gli aspetti economico-sociali.
Nel settore del paesaggio, il sistema italiano (e la giurisprudenza costituzionale) prevede una prevalenza e cogenza giuridica di piani paesaggisti sugli strumenti di pianificazione di Comune, Città metropolitane e Province. Prevale la competenza “esclusiva” dello Stato nel ruolo di “conservazione” del paesaggio rispetto al ruolo di “fruizione del territorio” spettante alle Regioni, sicché vi è una sostanziale primazia della centralità dello Stato. La pianificazione “paesaggistica”, in linea anche con la Convenzione di Firenze sul Paesaggio, è estesa all’intero territorio regionale potenzialmente, con un contenuto dinamico che varia nell’equilibrio dei rapporti Stato-Regioni.
Il settore “urbanistico” nei rapporti con la tutela ambientale ha perso terreno nei confronti del valore giuridico “paesaggio”. È nostra opinione che esso è destinato a perdere peso giuridico anche in relazione al valore complessivo “ambiente”, perché la sostenibilità (sia pure nella triplice accezione ambientale, economica e sociale) non può tollerare che l’”urbanistica” occupi ancora uno sforzo improprio nella gestione del territorio.

Commento tratto da “Diritto e gestione dell’ambiente – II Ed.” di Stefano Maglia e Amedeo Postiglione – Irnerio Editore

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