La riforma della riforma rifiuti: quali novità con il D.L.vo 213/2022?

Dal 16 giugno 2023 è in vigore il D.L.vo 23 dicembre 2022, n.213 recante disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 3 settembre 2020, n. 116 di attuazione della Dir. (UE) 2018/851.

I temi coinvolti dalla riforma sono tutti di rilievo e spaziano dalle definizioni alle competenze, dalle autorizzazioni agli imballaggi, dalla gestione di particolari categorie di rifiuti alla revisione dell’Allegato D.

Vista quindi l’importanza di tale provvedimento, ci si appresta allora ad analizzare le principali e più significative modifiche apportate al Testo Unico ambientale, parte IV.

L’articolo 1 dello schema di decreto interviene sulla disciplina generale dei rifiuti inserita nel capo I del titolo I della parte IV del D.L.vo 152/2006; in particolare, il comma 1 modifica l’art. 178-bis che regolamenta la responsabilità estesa del produttore (EPR, acronimo dell’inglese Extended Producer Responsibility), al fine di escludere la possibilità, attualmente prevista, di istituire regimi di EPR anche su istanza di parte.

Anche il comma 2 interviene sulla disciplina della responsabilità estesa del produttore, prevedendo una modifica del comma 9 dell’art. 178-ter in relazione ai termini previsti per la trasmissione annuale dei dati al Registro nazionale dei produttori al quale i soggetti sottoposti ad EPR sono tenuti ad iscriversi.

Il comma 4 dell’art. 1, invece, apporta modifiche all’art. 182-ter in materia di rifiuti organici. Più precisamente, lo schema di decreto modifica la lett. a) del comma 6 dell’art. 182-ter e sopprime la lett. c) del medesimo comma.

Proseguendo con l’analisi, il comma 5 dell’art. 1 dello schema di decreto apporta numerose modifiche alle definizioni recate dall’art. 183 del TUA. In particolare, si segnalano le seguenti modifiche:

– viene modificata la lett. b-sexies e il nuovo testo stabilisce che i rifiuti urbani non includono i rifiuti da costruzione e demolizione solo se prodotti nell’ambito di attività di impresa.

– viene inerita la lett. d-ter) che definisce i “rifiuti accidentalmente pescati” come i “rifiuti raccolti dalle reti durante le operazioni di pesca”.

Alcune modificazioni, per la verità poco rilevanti, vengono effettuate dal comma 7 dello schema di decreto anche sul testo dell’art. 184-ter relativo alla cessazione della qualifica di rifiuto; viene, difatti, spostata dal 31 dicembre al 31 gennaio la scadenza per la comunicazione da parte di ISPRA al Ministero dell’ambiente relativa alla relazione sulle verifiche e controlli effettuati sugli “impianti Eow” e si cita il modo esplicito il RECER.

Il comma 7, invece, apporta qualche modifica all’art. 185, ritenendo esclusi dall’applicazione della disciplina sui rifiuti i materiali esplosivi in disuso ad eccezione, oltre che dei rifiuti da “articoli pirotecnici”, anche dei rifiuti prodotti dai materiali che hanno avuto contatto con materiale esplosivo. La relazione illustrativa sottolinea che rientrano in tale ultima tipologia di rifiuti “ad esempio gli indumenti del personale addetto alla manipolazione e uso di materiale esplosivo“.

Il comma 8 contiene modifiche di assoluto rilievo all’art. 188, comma 5, relativo alle esclusioni di responsabilità del produttore.

Il comma 9 reca, inoltre, numerose novelle alla disciplina del sistema di tracciabilità dei rifiuti (RENTRI) contenuta nell’art. 188-bis del D.L.vo 152/2006. In sintesi, le modifiche apportate precisano che il Registro elettronico nazionale per la tracciabilità è gestito direttamente dal Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, con il supporto tecnico operativo dell’Albo nazionale dei gestori di cui all’articolo 212. Viene poi aggiunto il comma 3-bis che apporta alcune precisazioni in merito ai soggetti tenuti ad iscriversi al Registro elettronico:

Dopo il comma 6 dell’art. 188-bis è inoltre inserito il comma 6 bis che stabilisce le voci degli oneri economici a carico dei soggetti obbligati ai fini del funzionamento del RENTRI.

È di tutta evidenza che il contenuto di questo articolo deve essere analizzato in sintonia col DM 59/23, entrato in vigore il giorno precedente (15 giugno 2023).

Il comma 10 dello schema di decreto interviene poi su alcune disposizioni presenti nell’art. 190 del D.L.vo 152/2006, in cui si regolano gli obblighi di tenuta del registro cronologico di carico e scarico per determinati soggetti che gestiscono a vario titolo rifiuti, precisando, in particolare, che l’attuazione di determinati adempimenti procedurali, indicati per taluni soggetti e sostitutivi dell’obbligo di tenuta del registro di carico e scarico, è da considerare valida anche ai fini della comunicazione annuale al catasto dei rifiuti. Conseguentemente, gli adempimenti documentali indicati per i soggetti di cui al comma 6 dell’art. 190 si estendono anche per la presentazione del MUD.

Il comma 11 interviene invece sull’art. 191 del D.L.vo 152/2006, il quale disciplina, in caso di situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell’ambiente, l’emanazione di ordinanze contingibili e urgenti e i poteri sostitutivi, per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti. Con la modifica in questione, si specifica che in tali situazioni d’urgenza non è comunque consentito derogare alle disposizioni contenute nel Codice dei contratti pubblici nell’ambito dell’affidamento di servizi di gestione integrata dei rifiuti urbani.

Il comma 12 modifica l’art. 193 del TUA, che disciplina le procedure per il trasporto dei rifiuti, specificando, in tema di tracciabilità, il riferimento all’entrata in vigore del modello del formulario di identificazione e le modalità di numerazione, vidimazione, tenuta e trasmissione al Registro elettronico nazionale. Inoltre, si puntualizza che i rifiuti pericolosi devono essere etichettati e imballati secondo le specifiche norme di settore vigenti, quali l’Accordo Europeo per il Trasporto su Strada di Merci Pericolose (Regolamento ADR) e il Testo unico delle leggi di Pubblica Sicurezza.

In questa sede si segnala altresì che, in virtù del cambiamento disposto dall’art. 1 comma 13 e art. 9 comma 2, al fine di consentire agli operatori del settore del trasporto intermodale (art. 193-bis) di dotarsi delle autorizzazioni necessarie per la gestione dei rifiuti, il comma 2 dell’art. 256 è stato modificato al fine di ammettere l’assimilazione dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui di carico alle merci, anche ai fini della pericolosità, per quanto concerne il regime normativo in materia di trasporti via mare – ma ciò sino al termine di 180 giorni dall’entrata in vigore del decreto.

L’articolo 2 dello schema di decreto interviene invece sulla disciplina delle competenze in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati. In particolare, il comma 2 interviene sull’art. 197, lett. d), che disciplina le competenze attribuite alle province per l’individuazione delle zone idonee e non idonee alla localizzazione di impianti di recupero e di smaltimento dei rifiuti.

L’articolo 3, invece, interviene sulle disposizioni relative alle misure per incrementare la raccolta differenziata stabilite dall’art. 205 del TUA. La norma in esame modifica, in particolare, il comma 6-bis dell’art.205, al fine di introdurre il divieto di incenerire i rifiuti raccolti in modo differenziato, ad eccezione dei rifiuti derivanti da successive operazioni di trattamento dei rifiuti raccolti separatamente, per i quali l’incenerimento produca il miglior risultato ambientale conformemente all’articolo 179.

L’articolo 4 dello schema di decreto interviene sulla disciplina delle autorizzazioni; in particolare il comma 1 modifica l’art. 208 del D.L.vo 152/2006 specificando che le Autorizzazioni Uniche per gli impianti di smaltimento e recupero di rifiuti, quando vengono rilasciate, devono essere comunicate al registro nazionale per la raccolta delle autorizzazioni rilasciate e delle procedure semplificate concluse (RECER), che sarà interoperabile con il Catasto dei rifiuti ed accessibile al pubblico.

Il punto cruciale è che queste autorizzazioni, innanzitutto, non riguardano solamente gli impianti di recupero, ma anche gli impianti finalizzati allo smaltimento, quando invece il RECER nasce unicamente per la raccolta – e non se ne capisce il motivo – delle autorizzazioni per le attività di recupero rilasciate secondo i criteri previsti per la cessazione alla qualifica di rifiuto “caso per caso” o per le attività di recupero autorizzate con le procedure semplificate.

Il comma 2 dell’art. 4 riguarda invece le autorizzazioni agli impianti di ricerca e sperimentazione.

Per quanto riguarda la determinazione delle attività e delle caratteristiche dei rifiuti per l’ammissione alle procedure semplificate, il comma 1 dell’articolo 5 dello schema di decreto apporta modifiche all’art. 214, che – si ricorda – è propedeutico sia all’art. 215, che è quello mai attuato relativo alle procedure semplificate per l’avvio di attività di autosmaltimento dei propri rifiuti non pericolosi, che all’art. 216 per le attività di recupero dei rifiuti in impianti autorizzati con procedure semplificate.

In particolare, viene specificato che le Province devono comunicare al RECER determinati elementi identificativi delle imprese iscritte nei registri.

Per quanto riguarda la determinazione delle condizioni per l’esercizio delle operazioni di preparazione per il riutilizzo in forma semplificata, il comma 2 dell’articolo 5 dello schema di decreto dispone un’ulteriore modifica dell’art. 214-ter.

Il comma 2 dell’articolo 5 dello schema di decreto ministeriale modifica altresì quanto previsto dall’art. 214-ter, comma 1, aggiungendo il seguente periodo: “È fatto salvo quanto previsto dall’articolo 216, comma 1, in materia di rifiuti elettrici ed elettronici.”.

Per quanto concerne il mondo degli imballaggi, invece, si segnala che attraverso la nuova riforma viene prevista una riscrittura della parte IV, evitando di ripetere le definizioni generali anche nella parte degli imballaggi e, dunque, semplificando il dettato normativo. A tal proposito viene recuperata e aggiunta la definizione di EPR all’art. 218 (“Definizioni”) nonostante la definizione di produttore sia diversa per la sezione imballaggi. Ad oggi, infatti, un importatore di merci imballate è inquadrato come “utilizzatore”, nonostante immettendo non solo il contenuto ma anche l’imballaggio dovrebbe essere soggetto a ciò che è previsto per il “produttore” di imballaggi, e quindi anche al regime EPR. In altre parole, l’importatore di imballaggi pieni dovrebbe essere formalmente equiparato al produttore di imballaggi, e quindi sottoposto al regime EPR, poiché immette sul mercato nazionale degli imballaggi

Proseguendo nella disamina, si deve rilevare che all’interno della riforma, rispetto al precedente disegno di legge, non viene più esteso il sistema di riutilizzo degli imballaggi. L’art. 219-bis, infatti, non viene più toccato dal nuovo provvedimento normativo.

In tema di etichettatura ambientale degli imballaggi, l’art. 219, comma 5, secondo periodo, viene modificato nella forma ma non nella sostanza. Infatti, rispetto alla precedente formulazione, vengono anteposte le finalità di “identificazione” e “classificazione” dell’imballaggio che i produttori devono perseguire indicando sempre la natura dei materiali di imballaggio utilizzati sulla base della decisione 97/129/CE della Commissione.

Infine, vengono ad ogni modo evidenziati gli obblighi di etichettatura degli imballaggi con l’inserimento del comma 5.2 all’art. 219, che ribadisce la loro decorrenza dal 1° gennaio 2023.

All’art. 220 del TUA, invece, i sistemi autonomi devono, e non più “possono”, inviare al CONAI i dati relativi all’immesso sul mercato dai consorziati e i dati di raccolta, riutilizzo e recupero. Proseguendo, sempre in considerazione degli obiettivi di recupero e di riciclaggio degli imballaggi, si può notare che sono forzatamente modificate le condizioni per il calcolo dei dati relativi al recupero dei rifiuti di imballaggio al di fuori dell’UE. Viene precisato che, solamente quegli imballaggi che sono esportati nei Paesi in cui ci sono condizioni di trattamento dei rifiuti di imballaggio sostanzialmente simili a quelle che ci sono in UE, verranno computati come imballaggi riciclati e recuperati. È un criterio generale per evitare che vengano computati come riciclati/recuperati degli imballaggi che poi sono esportati in Paesi del mondo in cui si ritiene che non vi siano sufficienti garanzie che i dati siano accurati e i trattamenti siano adeguati. A questo punto, tuttavia, ci si chiede come poter provare che una spedizione fuori dall’UE sia conforme agli standard previsti in Europa. Occorrerebbe pertanto un ulteriore intervento di carattere più generale che possa spiegare meglio cosa si intenda per questa disposizione.

All’art. 221, è avvenuto un allineamento con le disposizioni in materia di EPR: produttori e utilizzatori sono responsabili della corretta gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio riferibili ai propri prodotti (è cambiata anche qui solo la formulazione senza mutare la sostanza). Le norme italiane disciplinano come la raccolta degli imballaggi debba essere svolta in base al servizio pubblico di raccolta.

Al comma 4, art. 221 del TUA, sono eliminati i limiti quantitativi, per il conferimento al servizio pubblico dei rifiuti di imballaggi secondari e terziari. Con la nuova classificazione sulla base dell’origine, una parte consistente dei rifiuti di imballaggio prodotti dalle attività dell’allegato L-quinquies sono classificati come rifiuti urbani. Proprio per i rifiuti urbani, si ricorda che non vi sono mai limiti quantitativi per il conferimento al servizio pubblico. Ciò significa che chi organizza il servizio pubblico di raccolta deve essere pronto, nel caso in cui l’utenza non domestica decida di affidarsi al servizio pubblico, a prendere in carico quantitativi di imballaggio di gran lunga superiori ai carichi precedenti (infatti prima erano presenti limiti quantitativi).

Alcune modifiche riguardo al CONAI all’art. 224: è stata proposta la riformulazione dell’articolo, in altre parole, lo statuto del Consorzio deve essere adeguato al decreto, per cui ai principi di trasparenza, efficacia, efficienza ed economicità, nonché di libera concorrenza nelle attività.

Poi ci sono stati alcuni aggiustamenti normativi, ma sono da considerare più dei coordinamenti, come ad esempio l’art. 225, recante il programma di prevenzione e gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio, dove non si evidenzia niente di nuovo, ma solo la ripetizione di concetti e principi generali del 152, che ora vengono specificati nel settore imballaggi.

All’art. 237, si segnala che -annualmente- entro il 30 settembre i sistemi di gestione debbano presentare un programma pluriennale di prevenzione della produzione dei rifiuti, nonché, entro il 31 maggio di ogni anno, un piano specifico di prevenzione relativo all’anno solare precedente, comprensivo della relazione sulla gestione e del bilancio.

Con riferimento alla gestione dei rifiuti derivanti da attività di manutenzione delle infrastrutture di cui all’art. 230, si segnala che la documentazione relativa alla valutazione tecnica di cui al comma 2, secondo periodo, dovrà essere conservata non più per cinque anni, bensì per tre anni.

Per quanto concerne l’Allegato D alla Parte IV contenente l’elenco dei rifiuti, lo schema di decreto qui in commento reintroduce tutta l’ampia premessa che era stata espunta dal D.L. 77/2021 (convertito in L. 108/2021).

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