Le “nuove” nozioni di recupero e smaltimento rifiuti

Entrambe le nozioni di recupero e di smaltimento hanno subito modifiche di rilevo per effetto del IV correttivo (DLvo 205/10), che anzitutto ha chiarito (letteralmente) la non esaustività degli elenchi delle operazioni contenuti negli Allegati B e C alla Parte IV.
Per smaltimento oggi si intende (art. 183, lett. z) “qualsiasi operazione diversa dal recupero anche quando l’operazione ha come conseguenza secondaria il recupero di sostanze o di energia. L’Allegato B alla parte IV del presente decreto riporta un elenco non esaustivo delle operazioni di smaltimento”.
Il percorso evolutivo più interessante, però, è certamente quello subito dalla nozione di recupero.
Il confronto tra le varie formulazioni della nozione contenuta nel Testo Unico Ambientale rivela come il nostro Legislatore, nel tempo, non solo abbia privilegiato lo svolgimento di tale attività di gestione rifiuti rispetto allo smaltimento, ma abbia anche (lodevolmente) preso l’iniziativa (poi non sempre seguita dalle P.A. tenute ad attuarla) di svincolarla da forme prefissate di attività che rischiavano di non essere più adeguate all’evoluzione impiantistica ed ai nuovi metodi per la rivalorizzazione dei rifiuti.
Così, se nella prima versione del D.Lgs. n. 152/2006 il recupero era definito come: “Le operazioni che utilizzano rifiuti per generare materie prime secondarie, combustibili o prodotti, attraverso trattamenti meccanici, termici, chimici o biologici, incluse la cernita o la selezione, e, in particolare, le operazioni previste nell’Allegato C alla parte quarta del presente decreto”, il correttivo del 2008 (D. L.vo n. 4/2008) ne aveva proposto la sintetica nozione: “Le operazioni previste nell’Allegato C alla parte quarta del presente decreto” mentre, da ultimo, il quarto correttivo (D. L.vo n. 205/2010) ha riformulato la nozione, oggi vigente, in: “Qualsiasi operazione il cui principale risultato sia di permettere ai rifiuti di svolgere un ruolo utile, sostituendo altri materiali che sarebbero stati altrimenti utilizzati per assolvere una particolare funzione o di prepararli ad assolvere tale funzione, all’interno dell’impianto o nell’economia in generale. L’Allegato C della Parte IV del presente decreto riporta un elenco non esaustivo di operazioni di recupero” (art.183, lett. t).
Viene quindi chiaramente privilegiato il risultato finale, ovvero la funzione utile dell’operazione, piuttosto che le modalità di esecuzione della stessa, del resto, l’art. 184 ter comma 2, prevede che: “l’operazione di recupero può consistere semplicemente nel controllare i rifiuti per verificare se soddisfano i criteri elaborati conformemente alle condizioni indicate la comma 1 (che sono quelle per definire l’EOW)”.
Da ciò si desume che la disciplina sul recupero costituisce un genus ampio, che si caratterizza per lo scopo che persegue (la funzione utile), viene individuato da una pluralità di operazioni elencate però in modo non tassativo né esaustivo, ed è caratterizzato da norme tecniche che vincolano i casi in cui le operazioni di recupero possono accedere alle operazioni semplificate e di conseguenza essere esonerate dall’obbligo di autorizzazione^[1].
Un aspetto interessante, strettamente correlato alla nozione di recupero ed alle novità introdotte nel TUA su questo tema, è quello dello svolgimento delle operazioni di “messa in riserva”, che da sempre è classificata tra le operazioni R.
La messa in riserva è infatti definita nel TUA all’art. 183 lettera aa) come una tipologia di stoccaggio di rifiuti espressamente finalizzata al recupero: “stoccaggio: le attività di smaltimento consistenti nelle operazioni di deposito preliminare di rifiuti di cui al punto D15 dell’allegato B alla parte quarta del presente decreto, nonché le attività di recupero consistenti nelle operazioni di messa in riserva di rifiuti di cui al punto R13 dell’allegato C alla medesima parte quarta”, la voce R13 così la definisce: “Messa in riserva di rifiuti per sottoporli ad una delle operazioni per sottoporli a una delle operazioni indicate nei punti da R1 a R12 (escluso il deposito temporaneo, prima della raccolta, nel luogo in cui sono prodotti)”.
Che, dunque, la messa in riserva appartenga al novero delle operazioni di recupero è indiscusso; in conseguenza di alcune modifiche al TUA, in particolare alla voce R12 – si sono posti dubbi sullo svolgimento della messa in riserva secondo le regole della procedura semplificata, anche nel caso in cui essa sia l’unica operazione di recupero svolta dal gestore dei rifiuti.
In effetti il D.M. 5 febbraio 1998, all’art. 6, richiama la messa in riserva come operazione sottoposta alle disposizioni di cui all’art. 33 del D. L.vo n. 22/97 [si legga art. 214 del D. L.vo n. 152/2006], qualora vengano rispettate le condizioni riportate al SubAllegato 1.
In quasi tutti i capitoli del citato Sub-Allegato 1, la voce R13 là dove prevista è anche specificata con alcuni riferimenti operativi quali: “selezione”, “lavaggio”, “separazione” ecc…
Il percorso di approvazione del D.M., in effetti, attesta come l’inserimento dell’operazione di messa in riserva consegue ad una specificazione di origine comunitaria. In particolare si deve ricordare quanto indicato nella Circolare del 20 maggio 1998, prot. 15257 del Ministero per lo sviluppo economico relativa alla legittimità dello svolgimento delle attività di messa in riserva dei rifiuti nell’ambito delle procedure agevolate anche laddove non espressamente menzionata nelle attività di recupero individuate nel SubAllegato 1, sono richiamate le osservazioni della Commissione UE secondo cui talune attività quali: “… selezione, separazione, compattamento, cernita, vagliatura, frantumazione, macinazione etc… sono fasi indispensabili di un processo di recupero ma non sono sufficienti di per sé, per essere qualificate come operazioni di recupero”.
Per tale motivo, onde evitare che la disciplina tecnica di cui al D.M. 5 febbraio 1998 potesse essere oggetto di censure comunitarie e soprattutto che le attività indicate dalla Commissione (a titolo esemplificativo) non fossero escluse dalla procedura agevolata, è stato necessario, fin dalla prima pubblicazione del D.M. nel 1998, l’inserimento esplicito di tale voce all’interno del decreto, di modo che le attività di “messa in riserva”, così come esplicitate dalla Commissione UE, potessero essere intraprese per tutte le tipologie di rifiuti indicate nel D.M.
Alla luce di queste indicazioni la nota del Ministero conferma la possibilità di esercizio della sola “messa in riserva” con procedura semplificata, anche in modo autonomo e disgiunto dalle altre operazioni di recupero vero e proprio, purché ovviamente siano poi rispettate tutte le altre condizioni indicate nella norma tecnica.
Le modifiche normative che hanno interessato il TUA (cui si accennava poco sopra), estendendo alcune voci di recupero ad operazioni che di per sé possono rientrare nel concetto sopra esplicitato di messa in riserva, sono relative alla voce R12, “scambio di rifiuti per sottoporli ad una delle operazioni indicate da R1 a R11”, in particolare all’aggiunta di una nota esplicativa.
La nota a questa voce prevede: “in mancanza di un altro codice R appropriato, può comprendere le operazioni preliminari precedenti al recupero, incluso il pretrattamento come, tra l’altro, la cernita, la frammentazione, la compattazione, la pellettizzazione, l’essicazione, la triturazione, il condizionamento, il ricondizionamento, la separazione, il raggruppamento prima di una delle operazioni indicate da R1 a R11”.
Posto che quindi le modifiche non sono state espressamente formulate in riferimento alla voce R13 della messa in riserva, né tanto meno in riferimento al D.M. 5 febbraio 1998 quindi, la stessa definizione di R12 è rimasta invariata, salvo l’aggiunta della nota, ed è fuorviante ricondurre le attività elencate in nota alla “messa in riserva”, poiché ne conseguirebbe che tale operazione di recupero non potrebbe può più essere condotta in termini di procedura semplificata poiché appartenente ora (ovvero dal dicembre 2010) alla voce R12; contrariamente a quanto dispone il vigente D.M. 5 febbraio 1998 e la citata Circolare esplicativa.
Si deve infatti osservare, in riferimento alla voce R12, che l’uso del termine “scambio” (peraltro immutato nelle varie modifiche apportate al TUA) appare senz’altro fuorviante rispetto alla gestione rifiuti: lo scambio, ovvero il passaggio di un rifiuto per un altro rifiuto non avrebbe in sé né logica nè ragione di esistere nel sistema della gestione rifiuti, nella quale, semmai, è correttamente normato da tempo “il trasporto di rifiuti”, con tutti gli adempimenti connessi.
La stessa nota aggiunta a questa voce non ha quindi alcuna connessione logica; tutt’al più le indicazioni della nota si potrebbero ritenere riferite ad un “cambio” di rifiuti, inteso nel senso di “cambio della loro natura e/o stato fisico”, come anche qualche commentatore ha evidenziato, anche se non risultano ancora oggi, chiarimenti ufficiali in merito.
Occorre, infine, ricordare tutte le particolari condizioni cui è sottoposta l’attribuzione del codice R12: mancanza di un altro codice appropriato e svolgimento di un “pretrattamento”, senza contare l’uso di termini ipotetici quali “può comprendere”, “tra l’altro”, ciò in aderenza alla nuova nozione di recupero che non qualifica più come vincolanti le voci R.
Da ultimo si deve aggiungere, a supporto della lettura normativa sin qui svolta, una considerazione in merito alla preparazione per il riutilizzo.
L’art. 183 lett. q) la definisce come, l’insieme delle operazioni: “…di controllo, pulizia, smontaggio e riparazione attraverso cui prodotti o componenti di prodotti diventati rifiuti sono preparati in modo da poter essere reimpiegati senza altro pretrattamento”.
La preparazione per il riutilizzo, dunque, si riferisce ad una serie di operazioni elencate tassativamente ritenute necessarie per consentire un reimpiego della materia senza altro pretrattamento, però – per definizione – deve svolgersi su “… prodotti o componenti di prodotti diventati rifiuti…”.
La definizione come formulata non permette di ritenere sussistente alcuna eccezione rispetto all’assunto secondo cui colui che interviene attivamente su un rifiuto debba essere preventivamente autorizzato a farlo, poiché si riferisce a operazioni che si svolgono su rifiuti; è però evidente che ricondurre le operazioni di preparazione al riutilizzo nel novero di quelle operazioni da autorizzare, nei limiti e nella misura in cui hanno come presupposto la detenzione qualificata di rifiuti, rende limitato il contributo in termini di novità legislativa quanto a “semplificazioni amministrative della gestione”, ma introduce interessanti risvolti rispetto alle tipologie di operazioni che si possono svolgere, proprio perché, se riconducibili alla preparazione per il riutilizzo, non sono da ritenersi vincolate ad una delle tredici operazioni di recupero indicate all’Allegato C della Parte IV del D. L.vo n. 152/2006 , oppure come qualcuno sostiene – proprio in virtù della sopra citata nota – potrebbero ritenersi collegate alla voce R12.
Il confronto tra le operazioni ricollegate alla preparazione per il riutilizzo e quelle della nota alla voce R12, nella tabella sotto riportata, dimostra come non vi sia alcuna sovrapposizione delle operazioni (fermo restando che non è chiaro a tutti cosa possa definirsi “condizionamento o ricondizionamento”), il che, vista la non tassatività dell’elenco di cui alla voce R12, da un lato favorirebbe la riconduzione della preparazione per il riutilizzo all’indicata voce di “scambio di rifiuti”, ma dall’altro, in modo ben più restrittivo per gli operatori del settore, la vincolerebbe ad una autorizzazione in forma ordinaria.
Appare senz’altro più corretto e lineare ritenere che, ferma l’elencazione delle operazioni non esaustiva nella nota R12 e più in generale la non tassatività dell’elenco di voci del recupero, non solo la preparazione per il riutilizzo non debba ritenersi da autorizzare necessariamente secondo la voce R12 e per le stesse motivazioni, tanto meno che lo “scambio” di rifiuti debba considerarsi “a sostituzione” della messa in riserva, solo perché elenca alcune operazioni di trattamento simili a quelle elencate nel D.M. 5 febbraio 1998.

• Tratto da Tratto da “Diritto e gestione dell’ambiente” di Amedeo Postiglione e Stefano Maglia, Ed. Irnerio

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