Le origini dell’A.U.A. nel processo di semplificazione procedurale

L’AUA nasce sull’onda di un processo di semplificazione amministrativa iniziato con il DPR 7 settembre 2010, n. 160 “Regolamento per la semplificazione e il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive, ai sensi dell’art. 38, comma 3 del decreto legge 25 giugno 2008. n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133”. Tale decreto ha apportato interessanti novità in tema di Sportello Unico per le Attività Produttive (SUAP), introdotto nel sistema normativo nazionale dal DPR 20.10.1998 n. 447. Quest’ultimo decreto, rimasto in vigore fino al 2010 quando venne abrogato dal DPR 160/2010, rappresentò una vera e propria rivoluzione per quanto attiene i rapporti tra i richiedenti privati e la Pubblica Amministrazione. Esso aveva ad oggetto “la localizzazione degli impianti produttivi di beni e servizi, la loro realizzazione, ristrutturazione, ampliamento, cessazione, riattivazione e riconversione dell’attività produttiva, nonché l’esecuzione di opere interne ai fabbricati adibiti ad uso di impresa” e si applicava a “attività di produzione di beni e servizi, ivi incluse le attività agricole, commerciali e artigiane, le attività turistiche ed alberghiere, i servizi resi dalle banche e dagli intermediari finanziari, i servizi di telecomunicazioni”, con l’obiettivo di semplificare, ma, soprattutto, unificare le procedure abilitative. A tal fine i Comuni, anche in forma associata, avrebbero dovuto individuare una struttura unica in grado di fornire agli utenti adeguate informazioni e pareri preliminari. Detta struttura, denominata Sportello Unico per le Attività Produttive (SUAP) era, ed è tutt’ora anche con il DPR 160/2010, l’unico ufficio al quale i richiedenti devono rivolgersi per ottenere le autorizzazioni del caso.
Con la nascita del SUAP il richiedente non deve più rivolgersi direttamente e in modo disgiunto a tutte le Amministrazioni coinvolte settorialmente, bensì è compito del SUAP coinvolgere quelle interessate. Pertanto il SUAP ha iniziato a fornire un’unica risposta, il “provvedimento conclusivo del procedimento”, che costituisce “titolo unico per la realizzazione dell’intervento richiesto” (art. 4 del DPR 447/1998).
Come detto innanzi, il DPR 160/2010 ha abrogato il DPR 447/1998, modificandone e innovandone alcuni aspetti.
Ovviamente il DPR 160/2010 riconosce la centralità del SUAP, definito come “l’unico punto di accesso per il richiedente in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti la sua attività produttiva, che fornisce una risposta unica e tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrazioni, comunque coinvolte nel procedimento”.
Il SUAP costituisce l’unico “soggetto pubblico di riferimento territoriale per tutti i procedimenti che abbiano ad oggetto l’esercizio di attività produttive e di prestazione di servizi, e quelli relativi alle azioni di localizzazione, realizzazione, trasformazione, ristrutturazione o riconversione, ampliamento o trasferimento, nonché cessazione o riattivazione delle suddette attività”, ivi compresi quelli di cui al D.Lgs. 59/2010 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno)”.
Pertanto le domande, le dichiarazioni, le segnalazioni e le comunicazioni concernenti le attività di rientranti nel campo di applicazione del DPR 160/2010 ed i relativi elaborati tecnici ed allegati sono presentati al SUAP, non più in modo cartaceo, ma con modalità più in linea con i tempi, ossia “esclusivamente in modalità telematica”, fissando anche specifiche modalità uniformanti.
Il DPR 160/2010 non si applica a tutte le categorie di attività, in quanto il comma 4 dell’art. 2 esclude “gli impianti e le infrastrutture energetiche, le attività connesse all’impiego di sorgenti di radiazioni ionizzanti e di materie radioattive, gli impianti nucleari e di smaltimento di rifiuti radioattivi, le attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, nonché le infrastrutture strategiche e gli insediamenti produttivi” di cui agli artt. 161 e seguenti del D.Lgs. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE). Quindi l’esclusione, oltre a riguardare opere pubbliche e impianti poco diffusi, si estende a tutti gli impianti energetici, compresi quelli alimentati da fonti rinnovabili, ultimamente molto in voga grazie ai generosi incentivi statali.
Con il DPR 160/2010 la centralità del SUAP è ribadita e sottolineata nell’art. 4, laddove viene ricordato che il SUAP “assicura al richiedente una risposta telematica unica e tempestiva in luogo degli altri uffici comunali e di tutte le amministrazioni pubbliche comunque coinvolte nel procedimento”, con la precisazione che in queste sono “comprese quelle preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità”. Tutti i soggetti pubblici interessati dal procedimento devono necessariamente rapportarsi con il richiedente attraverso il SUAP, “non possono trasmettere al richiedente atti autorizzatori, nulla osta, pareri o atti di consenso, anche a contenuto negativo, comunque denominati e sono tenute a trasmettere immediatamente al SUAP tutte le denunce, le domande, gli atti e la documentazione ad esse eventualmente presentati, dandone comunicazione al richiedente”; ciò significa anche che i tempi istruttori vanno computati a far data dalla presentazione al SUAP delle istanze complete.
Il processo di istituzione del SUAP non è stato rapido, tant’è che a distanza di dodici anni dal DPR 447/1998 il legislatore ha previsto che al momento della scadenza del termine di cui all’articolo 12, comma 1, lettera a) (ossia al 30.3.2011), il Comune non abbia istituito il SUAP, o questo non abbia i requisiti previsti, l’esercizio delle relative funzioni è delegato automaticamente, ossia anche in assenza di provvedimenti espressi, alla Camera di Commercio territorialmente competente, che deve assicurare la partecipazione dell’ANCI alla gestione del portale, sulla base della convenzione quadro tra Unioncamere e ANCI.
Proceduralmente il DPR 160/2010 prevede due differenti modalità:

• un procedimento automatizzato in caso di segnalazioni certificate di inizio attività (SCIA), previste dall’art. 19 della L. 241/1990 come sostituito dall’art. 49, comma 4-bis, del DL 31.5.2010 n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 30.7.2010 n. 122 ¹;
• un procedimento ordinario.

Nel caso del procedimento automatizzato (art. 5 del DPR 160/2010) la SCIA è presentata al SUAP, che, con modalità telematica ne verifica la completezza; se tutta la documentazione prodotta soddisfa i requisiti richiesti, il SUAP rilascia automaticamente la ricevuta e invia la SCIA alle amministrazioni ed agli uffici competenti, ed il richiedente può avviare l’intervento.
Nel caso di procedura ordinaria, comportante una risposta espressa, l’iter è più articolato ed è regolamentato dall’art. 7 del DPR 160/2010,.
Naturalmente l’istanza deve essere presentata al SUAP il quale può chiedere “integrazioni” finalizzate al completamento della domanda entro 30 giorni, salvi termini più brevi stabiliti dalle Regioni. Decorsi tali 30 giorni l’istanza si intende correttamente presentata, dopodiché il SUAP deve adotta il provvedimento conclusivo entro 30 giorni (anche in tal caso, salvi termini più brevi indicati dalle Regioni) dalla verifica di completezza, quindi al più entro 60 giorni dalla presentazione della domanda, ovvero indice apposita conferenza dei servizi qualora fosse necessario acquisire intese, nulla osta, concerti o assensi di diverse amministrazioni pubbliche.
La conferenza è indetta ai sensi e per gli effetti previsti dagli artt. da 14 a 14-quinquies della L. 241/90. Va precisato che la conferenza dei servizi non è facoltativa, bensì deve essere sempre indetta nei seguenti casi: qualora risultasse già prevista da norme settore;
nel caso in cui i procedimenti necessari per acquisire le suddette intese, nulla osta, concerti o assensi abbiano una durata superiore a 90 giorni;
nei casi previsti dalle discipline regionali.
Scaduto il termine per la conclusione del procedimento (ossia i 30+30 giorni massimi), ovvero in caso di mancato ricorso alla conferenza di servizi, si applica l’art. 38, comma 3, lettera h), del DL 112/08 convertito con L. 133/08. Esso prevede che “in caso di mancato ricorso alla conferenza di servizi, scaduto il termine previsto per le altre amministrazioni per pronunciarsi sulle questioni di loro competenza, l’amministrazione procedente conclude in ogni caso il procedimento prescindendo dal loro avviso; in tal caso, salvo il caso di omessa richiesta dell’avviso, il responsabile del procedimento non può essere chiamato a rispondere degli eventuali danni derivanti dalla mancata emissione degli avvisi medesimi”.
Ciò significa, o meglio dovrebbe significare, tempi certi per i richiedenti e dovrebbe consentire di individuare i responsabili di eventuali ritardi, nel senso che il responsabile del SUAP può non essere ritenuto tale solo se o ha indetto conferenza dei servizi oppure ha provveduto a richiedere il rilascio delle autorizzazioni o dei nulla osta settoriali.
Sulla scia delle semplificazioni introdotte DPR 160/10, l’anno successivo venne emanato il DPR 19 ottobre 2011 n. 227 che prevede agevolazioni applicabili solo alle PMI in tema di rumore e acque di scarico.
Quindi, nel 2012 vennero gettate le fondamenta per la nascita dell’autorizzazione unica ambientale (A.U.A.): l’art. 23 “Autorizzazione unica ambientale per le piccole e medie imprese” del D.L. 9.2.2012 n. 5 (in vigore dal 10.2.2012) convertito con L. 4.4.2012 n. 35 (entrata in vigore il 7.4.2012) ha previsto che:
“Ferme restando le disposizioni in materia di autorizzazione integrata ambientale di cui al titolo 3-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, al fine di semplificare le procedure e ridurre gli oneri per le PMI e per gli impianti non soggetti alle citate disposizioni in materia di autorizzazione integrata ambientale, anche sulla base dei risultati delle attività di misurazione degli oneri amministrativi di cui all’articolo 25 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, il Governo è autorizzato ad emanare un regolamento ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione e del Ministro dello sviluppo economico, sentita la Conferenza unificata di cui al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, volto a disciplinare l’autorizzazione unica ambientale e a semplificare gli adempimenti amministrativi delle piccole e medie imprese e degli impianti non soggetti alle disposizioni in materia di autorizzazione integrata ambientale, in base ai seguenti principi e criteri direttivi, nel rispetto di quanto previsto dagli articoli 20, 20-bis e 20-ter, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni”.
Lo stesso art. 23 del DL 5/12, ha stabilito che

“a) l’autorizzazione sostituisce ogni atto di comunicazione, notifica ed autorizzazione previsto dalla legislazione vigente in materia ambientale;

b) l’autorizzazione unica ambientale è rilasciata da un unico ente;

c) il procedimento deve essere improntato al principio di proporzionalità degli adempimenti amministrativi in relazione alla dimensione dell’impresa e al settore di attività, nonché all’esigenza di tutela degli interessi pubblici e non dovrà comportare l’introduzione di maggiori oneri a carico delle imprese”.

Il regolamento AUA avrebbe dovuto essere emanato entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del DL 5/12 (ossia 10.8.2012) e successivamente alla sua emanazione il citato art. 23 prevedeva l’abrogazione delle norme dei procedimenti superati dal regolamento dell’AUA.
Le premesse, pertanto erano ottime: una nuova autorizzazione unica per coordinare ed unificare le autorizzazioni settoriali, un unica autorità competente e una unica procedura, a cui si sarebbe aggiunta una semplificazione normativa. Come si vedrà più avanti, però, l’attuazione degli intenti del DL 5/12, non ha mantenuto appieno le attese.

Tratto dal volume “L’Autorizzazione unica ambientale” di Leonardo Benedusi e Giannicola Galotto, Edizione Irnerio.

(1) Comma 1 art. 19 della L. 241/90: “Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi, è sostituito da una segnalazione dell’interessato, con la sola esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla cittadinanza, all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di quelli previsti dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e di quelli imposti dalla normativa comunitaria. La segnalazione è corredata dalle dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell’atto di notorietà per quanto riguarda tutti gli stati, le qualità personali e i fatti previsti negli articoli 46 e 47 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, nonché, ove espressamente previsto dalla normativa vigente, dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati, ovvero dalle dichiarazioni di conformità da parte dell’Agenzia delle imprese di cui all’articolo 38, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti di cui al primo periodo; tali attestazioni e asseverazioni sono corredate dagli elaborati tecnici necessari per consentire le verifiche di competenza dell’amministrazione. Nei casi in cui la normativa vigente prevede l’acquisizione di atti o pareri di organi o enti appositi, ovvero l’esecuzione di verifiche preventive, essi sono comunque sostituiti dalle autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni o certificazioni di cui al presente comma, salve le verifiche successive degli organi e delle amministrazioni competenti. La segnalazione, corredata delle dichiarazioni, attestazioni e asseverazioni nonché dei relativi elaborati tecnici, può essere presentata mediante posta raccomandata con avviso di ricevimento, ad eccezione dei procedimenti per cui è previsto l’utilizzo esclusivo della modalità telematica; in tal caso la segnalazione si considera presentata al momento della ricezione da parte dell’amministrazione”.

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