Nei “mondiali” del principio di precauzione, l’Italia, per una volta, all’avanguardia dell’Europa

“Non può essere seriamente posto in dubbio che il diffondersi di culture di MAIS transgenico sulla base di un’autorizzazione risalente nel tempo, la quale non poteva tener conto di una normativa successiva più restrittiva nonché delle problematiche connesse ai rischi ambientali successivamente emerse ed avvalorate dagli studi richiamati nel contestato decreto, le quali avevano in sostanza precluso alla Commissione Europea di procedere al rinnovo della citata autorizzazione, poteva rappresentare una situazione di concreto ed attuale pericolo tale da giustificare l’adozione del suddetto decreto.”
Questo è uno dei passaggi più significativi della recentissima sentenza del Tar Lazio (n. 4410\2014 del 24 aprile 2014) avente ad oggetto la questione che può ben essere qualificata, oggi, una delle principali, se non la principale, frontiere del principio di precauzione nel terzo millennio: gli organismi geneticamente modificati (OGM).
Il provvedimento in questione segna una tappa importante nell’accidentato percorso normativo e giurisprudenziale di queste ancora difficilmente decodificabili, sotto il profilo scientifico, entità.
Una tappa che, non è difficile prevedere, sarà ben presto seguita, se non proprio superata, da arresti ulteriori di provenienza nazionale, ma soprattutto comunitaria.
Ciononostante, non si può nascondere che essa, oggi, diventa un punto di riferimento fondamentale non solo per la ricostruzione del quadro giuridico nazionale di regolamentazione degli OGM, ma anche un supporto in diritto necessario e benemerito per quanti ritengano che, almeno su questa questione specifica (tutt’altro che marginale), l’approccio delle istituzioni comunitarie, politiche e giudiziarie, sotto l’aspetto del già citato, fondativo, principio di precauzione, sia quantomeno di basso profilo.
E, rara avis, sotto questo stesso aspetto, non ne esce affatto male (almeno rispetto ai suoi parametri) neanche il Governo italiano, che, nella specie dei ministeri della salute, delle politiche agricole e dell’ambiente, ha emanato il decreto del 12 luglio 2013, il quale, pur presentando vistosi vuoti di regolamentazione in alcuni nevralgici ambiti, ha l’enorme merito (tutt’altro che consueto per la legislazione italiana, repetita iuvant) di affermare in maniera forte e chiara la regola, di giudizio e di trattamento, di precauzione; e proprio per questo ha positivamente superato lo scoglio del giudizio del Tar.
Sotto la pressione concentrica di una parte importante della comunità scientifica, degli enti rappresentativi dei diversi soggetti sociali portatori di interessi e, soprattutto, di diritti (dalle associazioni ambientaliste a quelle dei produttori agricoli), ma, in particolare, dei dati e delle evidenze scientifiche sempre meno rassicuranti che continuano ad affluire in questa materia, il Governo italiano, nelle sue articolazioni su citate, il 12 luglio dello scorso anno ha varato un decreto ministeriale con il quale si statuisce che “La coltivazione di varietà di mais MON810, provenienti da sementi geneticamente modificate è vietata nel territorio nazionale, fino all’adozione di misure comunitarie di cui all’articolo 54, comma 3, del regolamento (CE) n. 178/2002 del 28 gennaio 2002 di cui sopra e comunque non oltre diciotto mesi dalla data del presente provvedimento.”
A questo precetto il legislatore ministeriale approda dopo aver “considerato”, nella premessa del provvedimento, una lunga e stringente serie di elementi, in fatto e in diritto, dei più pregnanti dei quali è il caso di dare puntuale contezza, anche perché essi sono stati sostanzialmente posti, dal Tar Lazio, a base della sua sentenza.
Il dato che emerge prioritariamente dalla lettura dei “considerato” premessi al decreto in esame è anzitutto di natura scientifica ed è il seguente: la c.d. “presunzione di innocuità” degli OGM, o quantomeno di questo preciso OGM, ossia il mais MON 810, che si ricaverebbe dall’ordinamento comunitario, non solo, come d’altronde era scontato, è presunzione meramente relativa, ammette, cioè, la prova contraria; ma sta già subendo precisi ed incisivi “principi di prova” in questo senso, se non proprio vere e compiute prove contrarie.
“Considerato che nel parere dell’8 dicembre 2011 sul mais Bt11, l’EFSA ha concluso che la coltura di questo mais presenta impatti in relazione all’acquisizione di resistenze da parte di parassiti e sulla mortalità delle popolazioni di lepidotteri sensibili e ha ritenuto che questi risultati si applichino al mais MON810 che produce la stessa tossina Cry1Ab, raccomandando, pertanto, un rafforzamento delle relative misure di gestione e di sorveglianza;
Considerato che il suddetto parere mette in evidenza che la coltivazione del mais MON810 è chiaramente suscettibile di presentare un grave rischio per l’agrobiodiversità in mancanza di misure di gestione che siano in grado di limitare questo rischio.”

L’Efsa è l’Autorità europea per la sicurezza alimentare; in quanto tale, è soggetto istituzionale “presunto affidabile” nelle sue valutazioni, pure ad onta di condotte tenute dalla stessa Autorità (dall’ “affair” aspartame \ Ajinomoto alla stessa questione OGM, per come gestita per anni dalla medesima Efsa, in particolare nella vicenda Seralini, infra), non precisamente inappuntabili per un regolatore pubblico del rischio.
Anche e soprattutto per questo, già da queste prime considerazioni sorge il fondato sospetto che l’approccio alla questione in sede di istituzioni comunitarie, politiche e giudiziarie, sia davvero, stranamente, riduttivo.
Ma nei successivi “considerato” v’è di più.
“Considerato altresì che il ridetto parere EFSA sul Bt11, anche se applicabile al MON810, si concentra sugli impatti su organismi non bersaglio e l’emergere di resistenze, senza considerare l’insieme degli elementi necessari per una valutazione completa del rischio; che nessuna valutazione precisa è inoltre disponibile sugli effetti sub-letali di MON810; che, inoltre, uno studio recente dell’Istituto federale di tecnologia di Zurigo conferma che in laboratorio la tossina Cry1Ab aumenta la mortalità delle larve di coccinella; che, di conseguenza, il MON810 dovrebbe essere oggetto di una nuova valutazione specifica e completa;
Considerato che il dossier predisposto dal Consiglio per la Ricerca e la Sperimentazione in Agricoltura (CRA), allegato alla nota del 2 aprile 2013, “Rassegna delle evidenze scientifiche posteriori al 2009 sugli impatti della coltivazione del mais MON810, con particolare esame degli effetti su organismi non bersaglio e sulla persistenza della tossina Bt nell’ambiente”, conclude che il MON810 “Avrà un impatto sugli imenotteri parassitoidi specialisti di O. Nubilalis”, “Potrebbe modificare le popolazioni di lepidotteri non bersaglio” e “Potrebbe favorire lo sviluppo di parassiti secondari, potenzialmente dannosi per le altre colture“;
Considerato che il parere dell’ISPRA 30 aprile 2013, prot. 017903, recante “Approfondimento tecnico-scientifico relativo al mais geneticamente modificato MON810” conclude che gli studi sugli impatti ambientali relativi alla coltivazione del mais MON810 evidenziano rischi per le popolazioni di lepidotteri non target e non escludono la possibilità di impatto negativo sugli organismi acquatici sensibili alle tossine Cry1Ab; [….]”
Ce ne sarebbe già a sufficienza per ritenere che il principio di precauzione, in questa materia, sia stato già abbondantemente oscurato.
Ma quello che, a questo punto, si deve oltremodo rimarcare è la proposizione sottolineata da chi scrive: “senza considerare l’insieme degli elementi necessari per una valutazione completa del rischio.”
Il rischio derivante dagli OGM, infatti, in un contesto del genere, assai difficilmente può restare confinato nel “mero” ambito dell’agrobiodiversità.
E’, invece, quantomeno verosimile che esso attinga anche quel campo che, “pudicamente”, il legislatore non menziona neanche nella pur dettagliata premessa: la salute umana.
In tal senso, un riferimento centrale e troppo presto rimosso è costituito dallo studio condotto dal ricercatore francese indipendente Eric Gilles Seralini (del Comité de Recherche et d’Information Indépendantes sur le génie GENétique), pubblicato nel settembre 2012 dalla rivista Food and chimica toxicology.
Lo scienziato francese, dopo aver esposto, per due anni, 200 cavie a basse dosi di Roundup, erbicida (nella razione d’acqua) prodotto da Monsanto, e mais transgenico NK603 (reso tollerante allo stesso erbicida), ha constatato un aumento di morti premature notevole nel gruppo sottoposto al trattamento (50% dei maschi e 70% delle femmine morti prematuramente) rispetto al gruppo di controllo (30% dei maschi e 20% delle femmine).
In particolare, l’aumento di tumori nel gruppo esposto sarebbe dell’ordine del 200% / 300% almeno nelle femmine.
Ma, anche in questo caso, l’elemento più interessante per la specie umana è costituito dalla valutazione finale che dello studio ha effettuato il suo autore relativamente alla salute della specie umana: Seralini, infatti, ha affermato che, da diversi test effettuati dalla sua equipe, emerge che il potenziale tossicologico nei topi possa valere anche per l’uomo.
Né, a sottrarre rilievo a questo studio può ritenersi significativa una “bizzarra” novità sopraggiunta nel dicembre 2013, dopo cioè l’emissione del decreto ministeriale: il “rinnegamento” dello studio stesso da parte della medesima rivista che lo aveva pubblicato.
Stranamente, questo accadeva dopo che la pubblicazione aveva assunto un nuovo responsabile per le biotecnologie, Richard E. Goodman, già in servizio presso la stessa Monsanto (i cui prodotti sono al centro della ricerca); la nota “multinazionale che ci vuole bene” [1].
Ma v’è di più: nel 2011 un gruppo di ricerca dell’Università di Sherbrooke, in Canada, ha cercato di verificare se la dieta quotidiana a base di OGM possa rappresentare un problema sanitario. A tale scopo sono stati analizzati campioni ematici di un gruppo di 69 donne, di cui 30 incinte, rappresentative della popolazione canadese, che da tempo si alimenta con prodotti transgenici, ormai diffusi nel Paese (principalmente mais e soia). Le analisi hanno identificato livelli rilevabili della tossina insetticida prodotta dai geni del batterio Bacillus thuringiensis (Bt), introdotti negli OGM per conferire resistenza alla piralide, e di due erbicidi, glifosato (la sostanza a base del celeberrimo Roundup, l’erbicida che secondo i suoi creatori Monsanto era “ecologico e biodegradabile”) e glufosinato (e relativi metaboliti), usati estesamente in alcune colture geneticamente modificate rese artificialmente tolleranti a tali composti chimici.[2]
Per tornare al tema principale oggetto di questo lavoro, posto questo quadro di riferimento di natura scientifica, e, come già cennato, sotto la spinta crescente dell’opinione pubblica, il Governo decideva di attivare la procedura di emergenza prevista, in generale, in ambito alimentare dagli artt. 53 e 54 del Regolamento CE n. 178\2002 e richiamata espressamente dall’art. 34 del Regolamento CE n. 1829\2003 in materia di OGM “quando sia manifesto che prodotti autorizzati dal presente regolamento o conformemente allo stesso possono comportare un grave rischio per la salute umana, per la salute degli animali o per l’ambiente”.
In tal senso, quindi, con nota del 2 aprile 2013, le autorità italiane informavano la Commissione europea, ai sensi del combinato disposto normativo su citato.
La Commissione europea, a seguito della citata nota delle Autorità italiane, non intraprendeva “alcuna azione al fine di cambiare le condizioni di messa in coltura del mais MON810 per imporre l’attuazione di misure di gestione necessarie per la protezione dell’ambiente raccomandate dall’EFSA, secondo la procedura di cui all’articolo 53 del regolamento (CE) n. 178/2002.”
Di talché, al Governo italiano non rimaneva altro che portare a termine la procedura d’emergenza sopra menzionata con l’emanazione del decreto in questione, il quale, pertanto, era (ed è) evidentemente qualificato e qualificabile come misura d’emergenza, a tutti gli effetti, ex artt. 53 e 54 del Regolamento CE n. 178\2002 e 34 del Regolamento CE n. 1829\2003.
A questo punto entrava in scena il ricorrente, Giorgio Fidenato, un agricoltore friulano già noto alle cronache lato sensu giudiziarie in materia di OGM, che continuava la sua crociata per lo smantellamento di qualsiasi forma di disciplina nazionale degli OGM e impugnava il provvedimento ministeriale innanzi al Tar Lazio; anche verosimilmente confortato, in questo suo empito di deregulation totale in questa materia, da una recente assoluzione in un processo penale che lo aveva visto imputato del reato contravvenzionale di cui agli artt. 1 e 5, D. Lvo 212\2001, per aver messo a coltura sementi dello stesso mais OGM, l’ormai celebre Mon 810, di cui al decreto ministeriale, senza l’autorizzazione di cui al comma 2 del medesimo art. 1.[3]
Sulla falsariga delle argomentazioni che avevano fatto breccia in quella sede penale, ma soprattutto nella “pregiudiziale” sede della Corte di Giustizia Europea [4] (in quel caso, però, la questione giuridica da sciogliere era del tutto diversa da quella oggetto del processo amministrativo, come su cennato), il ricorrente lamentava, sostanzialmente, la violazione della normativa comunitaria, posta a specifica regolamentazione degli OGM (su tutte, la Direttiva 18\2001 e lo stesso Regolamento 1829\2003), ad opera del Decreto Ministeriale del 12\7\2013.
Il Tar, nella motivazione del suo provvedimento, parte da una complessiva ricognizione del quadro normativo, comunitario e nazionale, in materia di OGM.
In tal senso, per esclusive ragioni di sintesi, qui mette conto rimarcare, tra gli altri, solo i principi fondamentali statuiti dalla D.L. 279\2004, conv. in l. 5\2005: “1) quello della coesistenza delle culture tramite la separazione delle filiere, prevedendosi a tal fine dei piani di coesistenza [….]; 2) quello di libertà di scelta del consumatore circa il prodotto da usare (biologico, convenzionale o transgenico)”.
E’ fondamentale mettere in evidenza proprio questi principi, riprendendo il testo della sentenza, almeno per una pregnante ragione “di diritto comparato”: essi sintetizzano e simboleggiano un approccio giuridico, ma soprattutto politico – culturale, radicalmente opposto a quello vigente, per esempio, negli USA (sorta di patria d’elezione degli OGM), laddove non solo non esiste alcun obbligo di etichettatura dell’alimento OGM in quanto tale, ma si levano pletore di scudi, più o meno metaforici, ogni qualvolta si inizi anche solo a parlare di etichettatura obbligatoria dei prodotti OGM.
Nel nostro ordinamento, invece, come si vede, da un lato si riconosce la coesistenza delle culture, dall’altro, però, si afferma la separazione delle filiere come strumento di concretizzazione di quel principio.
Ma, soprattutto, si statuisce il diritto del consumatore alla conoscenza della natura, OGM o OGM – free, del prodotto alimentare come del tutto propedeutico e strumentale al successivo, fondamentale, diritto di scelta.
Esattamente l’opposto, insomma, del tabù dell’etichettatura, fondato, a sua volta, sul dogma (sotto il profilo strettamente scientifico è difficile qualificarlo in altro modo allo stato delle evidenze) della “equivalenza sostanziale” tra prodotti OGM e convenzionali che domina nella grande democrazia a stelle e strisce; anche se qualche crepa nel muro eretto dai fondamentalisti del transgenico inizia a manifestarsi anche qui, come dimostra la recentissima legge del Vermont che quel tabù prova a infrangere.[5]
E’ difficilmente discutibile, quindi, che, sotto i profili sopra esaminati, il nostro ordinamento risulti di gran lunga più avanzato e rispettoso di fondamentali diritti civili e sociali dei suoi consociati; a partire da quello alla trasparenza e informazione in ambito alimentare. Diritti che hanno molto a che vedere, in chiave fondativa, con la democrazia.
Ultimata, pertanto, la ricostruzione del quadro normativo, il Tribunale passa ad affrontare la questione più interessante per la sua portata e per le implicazioni che comporta la soluzione data alla stessa dai giudici amministrativi: per quanto riguarda “l’individuazione dei presupposti giustificanti l’adozione delle misure di cui all’art. 34 del Regolamento 1829\2003”, quando può dirsi “manifesto che prodotti autorizzati dal presente regolamento o conformemente allo stesso possono comportare un grave rischio per la salute umana, per la salute degli animali o per l’ambiente”?
E’ chiaro che quello che si agita, in maniera del tutto trasparente, sotto il velo di questa domanda è il, già citato, fondamentale principio di precauzione: a seconda del tipo di risposta che si fornisce, si indica un significato e, soprattutto, si traccia un perimetro applicativo ben definito di quel principio.
Per rispondere, quindi, a quel quesito, il Tar parte dalla citazione di una recente sentenza della Corte di giustizia europea – IV Sezione emessa in un procedimento analogo: “A tale riguardo occorre considerare che le espressioni ‘[in modo] manifesto’ e ‘grave rischio’ devono essere intese come atte a riferirsi a un serio rischio che ponga a repentaglio in modo manifesto la salute umana, la salute degli animali o l’ambiente. Questo rischio deve essere constatato sulla base di nuovi elementi fondati su dati scientifici attendibili. Infatti, misure di tutela adottate in forza dell’art. 34 del regolamento n. 1829/2003 non possono essere validamente motivate con un approccio puramente ipotetico del rischio, fondato su semplici supposizioni non ancora accertate scientificamente. Al contrario, siffatte misure di tutela, nonostante il loro carattere provvisorio e ancorché esse rivestano un carattere preventivo, possono essere adottate solamente se fondate su una valutazione dei rischi quanto più possibile completa tenuto conto delle circostanze specifiche del caso di specie, che dimostrino che tali misure sono necessarie (v., in tal senso, sentenza Monsanto Agricoltura Italia e a., cit., punti 106 e 107).”[6]
Non è certo il caso di nascondersi che un simile approccio, “minimalistico”, rischi di non schiudere proprio magnifiche sorti e progressive al principio di precauzione.
Per non dire, che lo stesso possa aprire la strada a vere e proprie forme di interpretatio abrogans: se, infatti, le “supposizioni” relative al rischio paventato fossero “accertate scientificamente”, forse ci troveremmo in un territorio, ormai, assai più di competenza del principio di prevenzione che di quello di precauzione.
Ciononostante, il Tar dà correttamente atto anche di questo precedente “non univoco” della Corte europea nell’affrontare l’ultimo motivo del ricorso di Fidenato, quello per il quale “non sussistevano i presupposti previsti dall’art.34 del Regolamento 1829/2003 per l’adozione del contestato decreto, atteso che: a) non era stata dimostrata la sussistenza di un rischio grave e manifesto che poneva a repentaglio in modo manifesto la salute umana, la salute degli animali o l’ambiente; b) il suddetto rischio non era stato acclarato sulla base di nuovi elementi fondati su dati scientifici attendibili.”
Quando, però, il Tribunale amministrativo deve risolvere anche quest’ultima questione, non ha dubbi e, dopo aver esaminato, anche in questo caso, partitamente, vari altri ordini di pregnanti considerazioni che escludono la fondatezza anche di queste specifiche doglianze del ricorrente (dall’illuminante “temporeggiamento” della Commissione Europea che, a distanza di ben sette anni dalla data di presentazione, da parte della Monsanto, dell’istanza di rinnovo della autorizzazione alla coltivazione del Mon 810, non ha ancora adottato nessuna decisione in merito, ai recenti studi dell’Efsa, su citati), torna a chieder conforto proprio alla giurisprudenza comunitaria.
Quest’ultima, infatti, in altre occasioni e in altre composizioni, ha affermato, in maniera decisamente (e fortunatamente) poco consonante con la decisione su citata, che “dal principio di precauzione discende che, quando sussistono incertezze riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, possono essere adottate misure protettive senza dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi. L’applicazione corretta del principio di precauzione presuppone, in primo luogo, l’individuazione delle conseguenze potenzialmente negative per la salute derivanti dall’uso della sostanza attiva in questione, nonché la valutazione complessiva del rischio per la salute basata sui dati scientifici disponibili più affidabili e sui risultati più recenti della ricerca internazionale (Corte di Giustizia, sez. II, n.77/2010; sez. VI, n.24/2004).”
Dall’assunto su citato, decisamente “più arioso” nonché, per l’appunto, aderente alla stessa ratio fondativa del principio di precauzione, il Tar trae la conferma che “è palese che il contestato decreto rispecchia in toto le condizioni previste per il principio in questione in quanto: b1) sono state evidenziate le conseguenze negative per l’ambiente derivanti dalla diffusione della coltura del mais MON 810; b2) tali conseguenze negative sono state prospettate dagli studi più recenti dell’EFSA che è l’organo ausiliario della Commissione cui è devoluta in via esclusiva l’individuazione, la valutazione e la gestione del rischio conseguente alla coltivazione del mais in questione.”
Questa vicenda processuale ha messo in luce, una volta di più, quello che oggi può ben considerarsi uno dei più acuti nervi scoperti del rapporto tra legislazioni e giurisdizioni comunitaria e nazionali.
Sul punto, in dottrina si è, infatti, lucidamente osservato che “a prescindere dagli interessi economici e sociali, animati anche da paure e reazioni emotive, e in attesa di conclusioni certe sui rischi di contagio, prevaricazioni traumatiche sulle colture tradizionali e nocività degli OGM per la salute umana, il problema emergente, che vede ora in contrasto le stesse sezioni (quarta e quinta della corte CE), risiede nella salvaguardia del diritto di scelta consapevole di ciascun cittadino, agricoltore, ambientalista o consumatore, di accettare o meno coltivazioni transgeniche sul territorio nazionale. In particolare, la disapprovazione, da parte della maggioranza degli Stati, di interpretazioni compromettenti la loro autonomia decisionale ha dato luogo a reclami e richieste di modifica dell’attuale normativa comunitaria.”[7]
Chi scrive non è un nostalgico del feticcio della “sovranità nazionale perduta” (quella che l’autrice su citata definisce, in maniera un po’ pudica, “autonomia decisionale degli Stati”); né, men che meno, è ostile alla più ampia armonizzazione giuridica possibile nella casa comune europea.
Quando, però, c’è di mezzo da un lato quella peculiare e prioritaria forma di sovranità che è quella alimentare, dall’altro lato qualche preponderante multinazionale “che ci vuol bene” e che sul cibo ha eretto ed erige senza posa il proprio impero mondiale, se si cercherà, come sembra ormai necessario, un nuovo e più avanzato punto di equilibrio tra il livello comunitario di decisione e quello nazionale saranno l’idea e l’immagine stesse dell’Unione Europea a riuscirne più rassicuranti e limpide.
Per esser più precisi, se, quando si tratta di terra, di semi e di cibo, i livelli decisionali si avvicineranno a chi la terra la lavora, a chi i semi li pianta e a chi il cibo lo mangia, allora saremo sulla buona strada per costruire un’Unione Europea sul serio garante della sicurezza alimentare.
Un’Unione Europea, quindi, “che ci vuol bene” per davvero.

Fasano, 14\5\2014

Stefano Palmisano

www.legalepalmisano.it

“Uno dei miti, del tutto falsi e mistificanti, che certi ambienti hanno cercato di veicolare e affermare sui media è che la comunità scientifica sarebbe favorevole agli OGM, mentre solo gli ambienti accecati da ideologie antimoderne e antiscientifiche sarebbero contrari. Insomma, uno scontro fra “esperti” e “incompetenti”. La contrapposizione in realtà appare pretestuosa, oltre che basata su paradigmi inaccettabili (cioè sulla pretesa di segregare in ambiti chiusi alla società scelte importanti per tutti, delegando ogni decisione a nuovi ‘sacerdoti’ investiti di infallibilità). Infatti, se il parere degli esperti è essenziale nell’ambito strettamente scientifico, quando, invece, si affronta il tema dell’innovazione, cioè dell’applicazione alla società di nuovi strumenti tecnico-scientifici, il discorso va necessariamente allargato ad altri soggetti non più solo di settore, dal momento che entrano in gioco elementi valoriali e interessi diffusi. A guardare con attenzione, inoltre, la storia della scienza ha dimostrato che in alcuni casi importanti gli “esperti” hanno fatto previsioni e valutazioni errate sul danno che particolari prodotti potevano avere per la salute o per l’ambiente. Si ricordi, ad esempio, la responsabilità di molti ricercatori nel minimizzare od occultare gli effetti nocivi di DDT, PCB e amianto.” (G. Monastra, Scienza incerta cit…, 7-8)

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