La pianificazione dello spazio marittimo attraverso il D.L.vo n. 201/2016 e la Direttiva 2014/89/UE nel quadro dello sviluppo sostenibile

Da una prospettiva essenzialmente politologica, il concetto di «pianificazione» riveste da sempre un significato piuttosto particolare, di rilevante complessità, che si struttura nell’opportunità di delineare gli elementi necessari a quell’indagine scientifica che è propria della policy[1].

Se per il Sartori la politica altro non è che «la sfera delle decisioni collettive sovrane» ed in senso più semplicistico, ma solo ai fini di una più rapida comprensione, «l’arte del governo, dell’amministrare una comunità», tenuto conto che l’elemento fondante dell’attività politica, dell’amministrare una collettività è la società, benché immersa in un’epoca storica di «desocializzazione»[2], emerge da subito trattarsi di un’analisi, quella appunto che si appresta sulla pianificazione, che non può permettersi di trascurare anche la sfera etimologica e linguistica.

Nel vocabolario Treccani per «pianificazione» [der. di pianificare, ricalcato sull’ingl. planning]:

«1. In senso generico, formulazione di un piano o programma, spec. di carattere economico: p. aziendale, commerciale; p. dell’attività di ricerca, ecc. Con significato specifico e più corrente, il complesso di interventi organici dello stato nell’economia, realizzati sulla base di un piano pluriennale, al fine di stimolare e guidare lo sviluppo della produzione, sia attraverso una rigida regolamentazione di ogni settore della vita economica (già tipica dei paesi socialisti detti appunto a economia pianificata), sia attraverso un sistema più flessibile di erogazioni e investimenti pubblici e incentivazioni fiscali e creditizie (frequente nelle cosiddette economie miste di mercato dei paesi industrializzati dell’Occidente): teoria e pratica della p.; tecniche, modelli di p.; p. regionale, nazionale; uffici di pianificazione. Pur non avendo un significato sostanzialmente diverso da programmazione, il termine è stato usato di preferenza, nella pubblicistica politica ed economica, con riferimento alle economie collettivistiche, riservandosi il termine programmazione per le politiche economiche proposte e attuate nei paesi occidentali.

2. estensivo. a. P. urbanistica, organizzazione dei centri di insediamento (città e nuclei rurali), volta a controllare e programmare le destinazioni d’uso del suolo e la distribuzione sul territorio di infrastrutture e servizî. b. P. territoriale, programmazione tesa a tutelare il patrimonio naturale e storico-artistico, a coordinare le più significative infrastrutture di interesse nazionale e a individuare le nuove aree di sviluppo residenziale e produttivo. c. P. familiare, controllo responsabile dello sviluppo familiare ai fini del benessere della famiglia (ed eventualmente della società), realizzato attraverso l’adeguata utilizzazione dei sistemi di controllo delle nascite».

L’art. 1 del D. lgs 201/2016[3] individua le finalità post – ponendole a quelle già definite a livello comunitario con la direttiva in recepimento. In attuazione delle politiche sovra – statali che, occorre evidenziare, si collocano nel più ampio quadro già delineato con la definizione della strategia marittima per la tutela dell’ambiente marino[4], viene ora istituito in Italia «un quadro per la pianificazione dello spazio marittimo al fine di promuovere la crescita sostenibile delle economie marittime, lo sviluppo sostenibile delle zone marine e l’uso sostenibile delle risorse, assicurando la protezione dell’ambiente marino e costiero mediante l’applicazione dell’approccio ecosistemico».

Intanto continuano a costituire cardini giuridici dell’azione politico – legislativa, applicati alle esigenze dello sviluppo e della crescita economica delle attività marittime, il principio dello sviluppo sostenibile. Inoltre, si delinea un nuovo approccio nell’affrontare le sfide del futuro, quindi anche e soprattutto nel definire nuove politiche di intervento e di governance, che è quello ecosistemico.

1. La Strategia marittima per la tutela dell’ambiente marino è stata adottata dall’Unione Europea attraverso l’emanazione della Direttiva 2008/56/CE[5], la cui ratio legis esprime sostanzialmente la consapevolezza, emersa soprattutto negli ultimi decenni, che «le pressioni sulle risorse marine naturali e la domanda di servizi ecosistemici marini sono spesso troppo elevate». Da tale constatazione, in sede politico – istituzionale è emersa l’esigenza di ridurre il loro impatto sulle acque marine, indipendentemente da dove si manifestino i loro effetti. Similmente a quello terrestre, dal quale peraltro non potrebbe giammai essere disgiunto, l’ambiente marino costituisce un patrimonio prezioso che deve essere protetto, salvaguardato e, ove possibile, ripristinato al fine ultimo di mantenere la biodiversità e preservare la diversità e la vitalità dei mari e degli oceani. La Direttiva si basa su un approccio integrato e si propone di diventare il pilastro ambientale della futura politica marittima dell’Unione Europea.

La Direttiva pone come obiettivo agli Stati membri di raggiungere entro il 2020 il buono stato ambientale (GES, “Good Environmental Status”) per le proprie acque marine. Ogni Stato deve, quindi, mettere in atto, per ogni regione o sottoregione marina, una strategia che consta di una “fase di preparazione” e di un “programma di misure”. La Direttiva ha suddiviso le acque marine europee in 4 regioni: Mar Baltico, Oceano Atlantico nordorientale, Mar Mediterraneo e Mar Nero, e per alcune di queste ha provveduto ad un’ulteriore suddivisione individuando delle sotto-regioni.

Nel Mediterraneo sono state individuate tre sub-regioni:

1. il Mediterraneo occidentale;
2. il mar Adriatico;
3. il mar Ionio;
4. il Mediterraneo centrale.

Le acque italiane appartengono a tutte e tre le sotto regioni. Data la natura transfrontaliera dell’ambiente marino, gli Stati membri sono chiamati a cooperare per garantire che le relative strategie siano elaborate in modo coordinato per ogni regione o sottoregione marina. Inoltre, per assicurare acque marine pulite, sane e produttive è indispensabile che tali strategie siano coordinate, coerenti e ben integrate con quelle previste da atti normativi comunitari già esistenti (quali ad esempio trasporti, pesca, turismo, infrastrutture, ricerca) e accordi internazionali.

La Direttiva quadro stabilisce che gli Stati membri elaborino una strategia marina che si basi su una valutazione iniziale, sulla definizione del buono stato ambientale, sull’individuazione dei traguardi ambientali e sull’istituzione di programmi di monitoraggio.

Per buono stato ambientale delle acque marine si intende la capacità di preservare la diversità ecologica, la vitalità dei mari e degli oceani affinché siano puliti, sani e produttivi mantenendo l’utilizzo dell’ambiente marino ad un livello sostenibile e salvaguardando il potenziale per gli usi e le attività delle generazioni presenti e future[6].

Orbene, ciò che nel prosieguo si andrà ad analizzare interesserà prettamente la nuova disciplina delle modalità per la definizione delle linee guida necessarie alla predisposizione dei piani di gestione dello spazio marittimo e l’individuazione delle aree marittime di riferimento; dei compiti dei vari Organi/Enti all’uopo individuati e relative funzioni istituzionali; nonché del ruolo, quale “Autorità competente” del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

1. Il principio dello sviluppo sostenibile meriterebbe certamente una più ampia trattazione, tuttavia, alla luce delle esigenze redazionali del presente lavoro ci si limiterà ad evidenziare che siffatto principio è ormai divenuto un prodromo non solo di ogni definenda linea politica, ma anche di ogni norma che abbia diretti o indiretti riflessi sulle esigenze di crescita e sviluppo economico. Più in particolare, «l’art. 2 della Convenzione sulla biodiversità contiene la nozione di sostenibilità, definendo sostenibile l’uso delle risorse biologiche secondo modalità e a un ritmo che non ne comportino una riduzione a lungo termine e che preservino le capacità di soddisfare le esigenze delle generazioni presenti e future». Gli atti di Rio e le successive conferenze mondiali promosse dalle Nazioni Unite, in specie la Conferenza di Johannesburg del 2002, confermano una configurazione del principio dello sviluppo sostenibile fondata su tre fattori interdipendenti: tutela dell’ambiente, crescita economica e sviluppo sociale. A partire dall’UNCED, lo sviluppo sostenibile si è consolidato quale principio di diritto internazionale e ha contribuito all’evoluzione del diritto internazionale ambientale attraverso la conclusione di trattati ambientali globali e di numerosi accordi di carattere regionale.
3. Appare sufficiente in queste sede solo ricordare che il concetto di sviluppo sostenibile fu elaborato dalla Commissione Brundtland sulla base di due elementi fondamentali: l’ambiente quale dimensione essenziale dello sviluppo economico e la responsabilità intergenerazionale nell’uso delle risorse naturali. La Conferenza delle Nazioni Unite su ambiente e sviluppo (UNCED – United Nations Conference on Environment and Development), tenutasi a Rio de Janeiro nel 1992, non ha fatto altro che consolidare il principio dello sviluppo sostenibile ricorrendo alla formalizzazione negli atti adottati a conclusione del vertice: la Dichiarazione di Rio su ambiente e sviluppo, l’Agenda 21, e la Dichiarazione sulla gestione, la conservazione e lo sviluppo sostenibile delle foreste. La nozione di sviluppo sostenibile è stata accolta anche nei trattati ambientali aperti alla firma a Rio: la Convenzione sui cambiamenti climatici, entrata in vigore nel 1994, e la Convenzione sulla diversità biologica, entrata in vigore nel 1993.

• Il concetto di governance nell’uso ormai comune del linguaggio politico ed istituzionale è piuttosto recente, favorito come è facile intuire dai processi ormai inarrestabili della globalizzazione, i quali sottopongono il decisore politico, e non solo, dinanzi a scelte che per la portata e l’importanza acquisite, sono divenute ormai assolutamente improcrastinabili. Il GDU, diretto da Tullio De Mauro, certifica 1988 come data della prima attestazione nell’italiano scritto del termine governance, nella cui accezione si colloca l’insieme dei principi, dei modi, delle procedure per la gestione e il governo della società, enti, istituzioni o fenomeno complessi dalle rilevanti ricadute sociali. Ed è proprio all’interno di tale cornice etimologica che occorre considerare l’allargamento dell’accessione subito in maniera più imprimente negli ultimi anni di crisi economica. In Treccani è riportato che «il bello delle lingue, specialmente se omogenee o reciprocamente permeabili per via di radici in parte comuni e a causa della fittezza di scambi economici, sociali, culturali (per non dire di rapporti politici diretti, fatti di dominio e sottomissione, nel passato) intrecciati tra le comunità parlanti, è che spesso fanno circolare tra di loro parole che appaiono, si impongono in una forma e significato, poi scompaiono da una parte, permangono in altre, ma forse un po’ modificate nell’aspetto o nel senso, poi – come si dice colloquialmente – “ricicciano” dopo decenni, o magari secoli, da un altro punto dell’ecumene e rientrano nel vocabolario in forme in parte nuove e, ancora, in accezioni specifiche diverse rispetto all’origine. È il caso di governance, che – non senza una inusitata sapienza etimologica – il programma di correzione automatico del computer sul quale è stato scritto questo articolo cambia subito in governante. Già, perché l’etimo, evidentemente ha gli stessi lontani natali: governante da governare, da governo; governance (inglese) già nell’antichità dal francese gouvernance, a sua volta dal latino medievale gubernantia di Boezio (a sua volta dal verbo, del latino classico, gubernare, da cui il nostro governare). Di questa storia di trasmigrazioni e mutazioni, fortune e sfortune di parole apparentate nella vecchia Europa, scrive Tullio De Mauro nel lemma governance del suo godibile Dizionarietto di parole del futuro (Laterza, Roma-Bari 2006, p. 40). L’antico francese gouvernance «ebbe vita modesta e si usava per precisare meglio ciò che parole come governo, govern o go(u)vernment dicevano già benissimo: governo non solo come istituzione politica, ma come modi di regolare la vita sociale, economica ecc.; di un’impresa, istituzione ecc.». Succede poi che verso il 1985 la parola inglese “riciccia”, rilanciata virtuosamente dalle istituzioni economiche internazionali. Il successo del “cavallo di ritorno” è immediato. In particolare, scrive ancora De Mauro, «[i]n tedesco e italiano l’anglismo pare senza alternative e piace anche a imprenditori nella locuzione corporate governance, governo d’impresa».

1. In estrema sintesi, per ciò che qui interessa, governance identifica e riassume, come si è all’inizio puntualizzato, «l’insieme dei principi, dei modi, delle procedure per la gestione e il governo di società, enti, istituzioni, o fenomeni complessi, dalle rilevanti ricadute sociali».

Dopo aver sviluppato i tre punti su cui s’intende trattare la gestione dello spazio marittimo, si procede ora a riprendere le conclusioni di cui al punto 1), ovvero la nuova disciplina introdotta dal D. Lgs 201/2016. Occorre all’uopo tenere ben presenti talune ragioni che inducono a ritenere che la strategia marittima, nella sua disamina, non possa essere approfondita senza tener presente la Politica Marittima Integrata (P.M.I), poiché è con essa che l’Unione Europea si è proposta di definire un approccio più coerente alle questioni marittime, rafforzando il coordinamento tra i diversi settori interessati. In particolare, oggetto di interesse della P.M.I. sono tanto le questioni che non rientrano nell’ambito di un’unica politica settoriale, ad esempio “crescita blu” (crescita economica basata su diversi settori marittimi); quanto le questioni che richiedono il coordinamento di settori e interlocutori diversi, ad esempio le conoscenze oceanografiche. Non a caso sono diverse le «politiche trasversali» in essa convergenti: crescita blu[7], strategie per i bacini marini[8], dati marini e conoscenze oceanografiche[9], sorveglianza marittima integrata[10] e proprio quella pianificazione dello spazio marittimo[11] oggetto del D. lgs 201/2016 ora in trattazione.

Orbene, passando all’ esame delle sue norme di recepimento, individuate le finalità, l’ambito applicativo interessa le quattro sotto regioni in cui è stata suddivisa la regione marittima del «Mar Mediterraneo» dalla Direttiva 2008/56/CE.

La «Pianificazione dello spazio marittimo» è un processo mediante il quale vengono analizzate ed organizzate le attività umane nelle zone marine al fine di conseguire obiettivi ecologici, economici e sociali. Le «interazioni terra – mare» sono quelle interazioni, (per ovvie ragioni logiche, tutte!) in cui i fenomeni naturali o le attività umane terrestri hanno impatto sull’ambiente, sulle risorse e sulle attività marine ed in cui fenomeni naturali od attività umane marine hanno impatto sull’ambiente, sulle risorse e sulle attività terrestri.

Tali definizioni consentono sin da subito di comprendere quanto siano diverse, rispetto agli approcci del passato, le modalità con cui devono essere affrontate le attuali e complesse problematiche di gestione del rapporto uomo – natura. Sia perché sono emerse nuove esigenze che sottopongono all’attenzione dei decision maker e dei cittadini, talvolta in via emergenziale, sfide più complesse, nelle quali devono contemperarsi da un lato obiettivi di sviluppo e di crescita economica in chiave ovviamente sostenibile, dall’altro urgenti bisogni di preservazione, tutela e protezione degli ecosistemi. Una partita in cui è in gioco il futuro di tutti e che per tale motivo si presenta tutt’altro che facile da giocare, sia per le attuali, che per le future generazioni.

Non si può pensare di gestire una regione marina, come ad esempio quella del Mare Ionio, senza tenere in debita considerazione, ad esempio, i flussi turistici e tutto ciò che in quell’area convive, quindi i maggiori impatti antropici sulla risorsa mare; nella fase di progettazione e gestione di una rete fognante, la necessità di garantire la regolare e puntuale depurazione delle acque reflue urbane; altri fattori concomitanti quali: aumento della produzione dei rifiuti e dei consumi energetici in rapporto alle maggiori presenze estive; creazione di un’adeguata rete di trasporti dall’entroterra verso la costa e viceversa; sviluppo di un sistema portuale diportistico in grado di soddisfare, e non solo, le esigenze legate ai maggiori flussi turistici; l’esistenza di un’area marina protetta e/o di un porto mercantile con i suoi volumi di traffico; la sicurezza degli approvvigionamenti energetici laddove esistenti; l’esistenza di una piattaforma petrolifera off –shore; le esigenze di sicurezza del traffico marittimo, etc.

È in tal modo che si configura, nella sua propria accezione etimologica, la governance, al cui interno si costruisce e si realizza l’istituto della «pianificazione», quindi della «pianificazione dello spazio marittimo» da parte dell’Unione Europea e degli Stati membri. Ed è proprio con la sua definizione e attuazione che trovano ragione il principio della competizione per lo spazio marittimo (impianti per le energie rinnovabili, pesca, acquacoltura, trasporti marittimi ed altri settori di crescita); non scindibile dalle esigenze di: limitare i conflitti tra i vari settori e creare sinergie tra le diverse attività; incoraggiare gli investimenti attraverso il pieno rispetto dei principi della prevedibilità, trasparenza e di chiarezza legislativa; accrescere il coordinamento tra le amministrazioni nei singoli paesi attraverso l’uso di un unico strumento che sia in grado di conciliare lo sviluppo di una serie di attività marittime, garantendo maggiore semplicità e costi più contenuti; incrementare la cooperazione transfrontaliera tra paesi membri a livello di cablaggio, oleodotti, rotte di navigazione, impianti eolici, etc.; proteggere l’ambiente con il ricorso a strumenti di precoce individuazione degli impatti e delle opportunità ai fini di un uso polivalente degli spazi marini.

Ci si è così posizionati nella direzione «di pianificare quando e dove svolgere le attività umane in mare» per garantire che siano per quanto possibile efficienti e soprattutto sostenibili. La pianificazione dello spazio marittimo coinvolge e coinvolgerà le parti interessate, principio peraltro già supra evidenziato, nel pieno rispetto e con la massima garanzia di quella trasparenza ormai elemento cardine del sistema legislativo comunitario e nazionale[12].

La politica marittima integrata ha il compito di coordinare, non sostituire, le politiche trasversali sopra citate. La sua utilità è strettamente legata alla capacità di tener conto dell’interconnessione delle industrie e delle attività dell’uomo incentrate sul mare. Molto spesso, anzi quasi inevitabilmente, nei consessi in cui si discute di trasporti marittimi e porti, di energia eolica, di ricerca sui mari, di pesca o turismo, una decisione in uno specifico settore produce degli effetti su tutti gli altri settori. E’ il caso, ad esempio, peraltro molto attuale, e si pensi ad esempio alla Danimarca, di un parco eolico offshore che potrebbe turbare la regolarità e non solo dei trasporti marittimi, con inevitabili conseguenze sulle attività portuali. Nella sua abilità possibilista di far risparmiare tempo e denaro s’incoraggiano autorità nazionali a scambiarsi dati in tutti i settori e a collaborare piuttosto che agire separatamente sui diversi aspetti dello stesso problema (ecco l’approccio ecosistemico!) e di operare, rispondendo ad un’esigenza particolarmente sentita da molti paesi, un rafforzamento dei regimi collaborativi tra i responsabili politici (policy maker) nei diversi settori e a tutti i livelli di governo – autorità marittime nazionali e autorità di sistema portuale[13]– amministrazioni regionali e locali, autorità internazionali, sia in Europa che altrove.

La pianificazione dello spazio marittimo intende ex lege contribuire allo sviluppo sostenibile dei settori energetici del mare, dei trasporti marittimi, della pesca e dell’acquacoltura, per la conservazione, la tutela e il miglioramento dell’ambiente, compresa la resilienza all’impatto del cambiamento climatico, promuovendo e garantendo la coesistenza delle pertinenti attività e dei pertinenti usi. Occorre cioè fare in modo che in una località prevalentemente turistica possano adeguatamente convivere, garantendo sviluppo e crescita economica sempre nel rispetto dell’ambiente, il turismo con le attività di pesca e del traffico marittimo e portuale.

Sotto il profilo più prettamente operativo assumono rilievo i «piani di gestione» con i quali viene data attuazione alla pianificazione dello spazio marittimo. Tali strumenti gestionali individuano la distribuzione spaziale e temporale delle pertinenti attività e usi delle acque marine, presenti e future, che possono includere (art. 5, comma 1):

1. Zone di acquacoltura e di pesca;
2. Impianti e infrastrutture per la prospezione, lo sfruttamento e l’estrazione di petrolio, gas e altre risorse energetiche, di minerali e aggregati e la produzione di energia da fonti rinnovabili[14];
3. Rotte di trasporto marittimo e flussi di traffico;
4. Zone di addestramento militare;
5. Siti di conservazione della natura e di specie naturali e zone protette;
6. Zone di estrazione di materie prime;
7. Ricerca scientifica;
8. Tracciati per cavi e condutture sottomarine;
9. Turismo;
10. Patrimonio culturale sottomarino.

Il processo di pianificazione ha inizio con la costituzione, presso il Dipartimento per le politiche europee della Presidenza del Consiglio dei ministri, di un «Tavolo interministeriale di coordinamento», al quale è assegnato il compito di definire, sentita la Conferenza nazionale di coordinamento delle Autorità di sistema portuale[15] e per ogni sottoregione marina, le «linee guida contenenti gli indirizzi e i criteri per la predisposizione dei piani di gestione dello spazio marittimo e l’individuazione delle aree marittime di riferimento, nonché di quelle terrestri rilevanti per le interazioni mare – terra» (art. 6, comma 2).

Il primo step del processo di pianificazione è la definizione delle linee guida, le quali sono necessarie al Comitato tecnico istituito presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (art. 7) per l’elaborazione, per ogni area marittima individuata nelle medesime linee guida, dei piani di gestione dello spazio marittimo.

Il Comitato tecnico è nominato con decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei trasporti ed è coadiuvato, per quanto attiene l’espletamento dei compiti di segreteria, dalla Direzione generale per la vigilanza sulle Autorità portuali, le infrastrutture portuali ed il trasporto marittimo e per vie d’acque interne.

Non è forse casuale che il Comitato tecnico, peraltro composto da rappresentanti di diversi Ministeri[16], sia coadiuvato dalla Direzione generale competente per la vigilanza sulle Autorità di sistema portuale, anche perché il comma 5 dell’art. 5 del D. lgs 201/2016 stabilisce che i piani de gestione devono essere approvati, anche in tempi diversi, entro il 31.12.2020 con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Con ciò si vuole significare quanto sia ritenuto fondamentale il ruolo politico, economico e sociale assegnato dalla nuova riforma portuale alle nuove Autorità di Sistema Portuale (AdSP).

Un ulteriore approfondimento deve essere perciò fatto sul nuovo sistema di governance portuale adottato dal legislatore a seguito delle disposizioni attuative della “Riforma Madia” – L. 124/2015. Al di là degli aspetti più prettamente politici della nuova riorganizzazione, razionalizzazione e semplificazione della disciplina concernente le Autorità portuali, il D. lgs 4 agosto 2016, n. 169 ha riorganizzato i 57 porti di rilevanza nazionale nelle nuove 15 Autorità di Sistema Portuale (AdSP), divenuti centri decisionali strategici con sedi nei porti «core» dalla Comunità Europea.

A questi nuovi Enti è stato affidato un ruolo strategico di indirizzo, programmazione e coordinamento del sistema dei porti insistenti nella propria area. Inoltre sono destinatari di funzioni di attrazione degli investimenti sui diversi scali e di raccordo delle amministrazioni pubbliche. Ogni Autorità di Sistema Portuale avrà al suo interno due sportelli unici, mantenendo una stretta relazione con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, soprattutto per quanto concerne l’importante strumento di pianificazione del Piano Regolatore di Sistema Portuale, oltre ai vari programmi infrastrutturali finanziati o finanziabili con contributi nazionali o comunitari.

A differenza delle sostituite Autorità portuali, l’Autorità di Sistema Portuale è guidata da un board, “Comitato di gestione”, snello e ristretto a poche persone (composto da 3 a 5 unità) con il ruolo di decisore pubblico istituzionale. Il Comitato di gestione è guidato da un presidente manager, di comprovata esperienza nel complesso settore dell’economia dei trasporti e portuale, con ampi poteri decisionali, scelto dal Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti d’intesa con la Regione o le Regioni interessate dall’Autorità di sistema.

Inoltre, rispetto ai precedenti Comitati Portuali, che si caratterizzavano per una limitata capacità decisionale, con la nuova disciplina si è passati dai circa 336 membri a livello nazionale, alle circa 70 persone a livello nazionale, con evidenti «potenzialità in termini di efficacia decisionale nell’azione amministrativa».

I rappresentanti degli operatori e delle imprese, ora in uscita dai vecchi comitati portuali, fanno parte, invece, degli “Organismi di partenariato della Risorsa Mare con funzioni consultive”. Potranno partecipare al processo decisionale, ma non potranno più votare atti amministrativi.

Per garantire la coerenza con la strategia nazionale verrà istituita una “Conferenza nazionale di coordinamento delle Autorità di Sistema Portuale”, istituzionalizzata e presieduta dal Ministro, vi sarà una programmazione nazionale delle scelte strategiche e infrastrutturali, fino a definire un Piano regolatore portuale nazionale.

Proprio questa conferenza è chiamata a fornire ausilio al Tavolo interministeriale di coordinamento, deputato, come si è visto, a definire «per ogni sottoregione marina le linee guida contenenti gli indirizzi e i criteri per la predisposizione dei piani di gestione dello spazio marittimo e l’individuazione delle aree marittime di riferimento, nonché quelle terrestri rilevanti per le interazioni terra – mare».

Sulla scorta delle linee guida elaborate dal Tavolo interministeriale il Comitato tecnico elabora i piani di gestione, i quali devono essere ritrasmessi al primo per attestarne la corrispondenza con il processo di pianificazione definito nelle stesse linee guida. Superato tale scoglio, previo parere della Conferenza permanente Stato – Regioni, sono approvati con decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei trasporti.

Per ultimo, l’art. 9 del D. lgs 201/2016, dovendo assicurare, nel quadro più ampio dell’istituto dell’accesso civico introdotto dal D. lgs 33/2013, come modificato dal D. lgs 97/2016[17], la consultazione e la partecipazione attiva del pubblico nei procedimenti di elaborazione e di riesame dei piani di gestione, costituisce senza dubbio un punto centrale dell’intero processo di pianificazione. Se da un lato viene garantito al cittadino il diritto di conoscere dati e documenti in possesso della pubblica amministrazione, anche non avendo un interesse diretto, nel qual caso dovrebbe ricorrere all’accesso documentale di cui alla Legge 241/’90, dall’altro viene data attuazione a quei principi di “democrazia ambientale” da cui discende un ruolo centrale al «diritto all’informazione, diritto politico – sociale di rilievo costituzionale». In particolare per quanto attiene l’obbligo, d’impronta etico – politica, di garantire l’impellente necessità di innescare quel meccanismo di controllo sociale sui dati ambientali in possesso della Pubblica amministrazione, al fine di un più ampio coinvolgimento dei cives nelle scelte connesse con l’attività amministrativa incentrata sull’ambiente (tutela, crescita e sviluppo sostenibile), accedendo ad una visione pedagogico/responsabile della partecipazione. Non è un caso infatti che la Convenzione UNECE siglata ad Aarhus il 25/6/1998 nel ridefinire, tra l’altro, lo scenario degli attori coinvolti nelle politiche ambientali, abbia individuato tra i “pilastri” della citata democrazia ambientale, oltre all’accesso alle informazioni ambientali detenute dalle autorità pubbliche, la partecipazione alle attività decisionali aventi ricadute sull’ambiente con accesso ai relativi strumenti di tutela.

La Convenzione Aarhus introduce inequivocabilmente una serie di obblighi tendenti ad aprire e a rendere più trasparente il processo decisionale sulla pianificazione dello spazio marittimo da parte dell’Autorità competente nella predisposizione, attraverso il Tavolo interministeriale prima e il Comitato tecnico dopo, delle bozze di piano di gestione delle sotto regioni marine.

Le indicazioni all’uopo inserite nel richiamato art. 9 seguono proprio queste impostazioni non meramente giuridiche, ma soprattutto metodologiche essendo, tra l’altro, consentito a chiunque l’accesso, anche in formato digitale, ai documenti e alle informazioni in base ai quali sono state elaborate le proposte dei piani di gestione.

Accanto al riconoscimento di tale diritto vi è altresì l’obbligo di pubblicazione e di trasmissione alle amministrazioni centrali e periferiche competenti (Regioni, Provincie e Comuni), nonché l’ulteriore riconoscimento del diritto di presentare all’Autorità competente, quindi al Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, osservazioni o pareri in forma scritta entro il termine di novanta giorni dalla pubblicazione.

Di assoluto rilievo è quindi l’assunto secondo il quale, nel «decidere» si considerano preliminarmente i risultati della partecipazione, alla quale è attribuito, da tutti i livelli decisionali relativi alle questioni ambientali, un ruolo fondamentale nella promozione del diritto allo sviluppo sostenibile.

[1] Negli studi politologici gli scienziati della politica hanno individuato le seguenti classi categorie di “politica”:

1. a) POLITICS – le dinamiche attuate dai partiti o gruppi di pressione per riuscire a conquistare il potere politico, quindi arrivare a sedersi sulle poltrone che possono essere il parlamento, il governo, il consiglio regionale, l’assessorato etc;
2. b) POLICY – le leggi o altri atti giuridici attuati dal potere politico per gestire la cosa pubblica. Ad esempio, l’approvazione da parte della giunta comunale o del consiglio comunale di una delibera o di un ordine del giorno con il quale si decide di ristrutturare una piazza o concedere l’autorizzazione alla realizzazione di un impianto di smaltimento rifiuti speciali; la definizione di un piano strategico per la gestione (governance) dei rifiuti urbani in ambito regionale;
3. c) POLITY – il consenso da parte della collettività al potere politico e la coesione intra societaria delle classi. Essenzialmente ci si riferisce a come la cittadinanza risponde a quelle che sono le decisioni e l’operato dell’Amministrazione comunale, del governo, della provincia etc.

[2] Alain Touraine, La globalizzazione e la fine del sociale, Il Saggiatore, 2015.

[3] Con questo decreto delegato, il legislatore ha recepito le disposizioni contenute nella Direttiva 2014/89/UE che istituisce un quadro per la pianificazione dello spazio marittimo.

[4] C. Rovito, La strategia marittima dell’Unione Europea per la protezione dell’ambiente marino, www.dirittoambiente.net.

[5] Recepita in Italia con il d.lgs. n. 190 del 13 ottobre 2010.

[6] Sul sito istituzionale dell’ISPRA sono disponibili tutte le informazioni necessarie a comprendere la portata e l’importante di questo nuovo strumento di governance ambientale: www.strategiamarina.isprambiente.it/

[7] http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/policy/blue_growth_it

[8] http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/policy/sea_basins_it

[9] http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/policy/marine_knowledge_2020_it

[10] http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/policy/integrated_maritime_surveillance_it

[11] http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/policy/maritime_spatial_planning_it

[12] «La trasparenza, quale strumento privilegiato di contrasto alla corruzione, viene considerata, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale, come ulteriore declinazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa a tutela del perseguimento dell’interesse generale e dei privati coinvolti nei procedimenti posti in essere dai pubblici uffici. Analogamente, il principio di trasparenza viene introdotto nell’art. 118 della Costituzione nella parte in cui si afferma che le funzioni amministrative ivi considerate siano esercitate “in modo da assicurare la semplificazione e la trasparenza dell’azione amministrativa, secondo i criteri di efficienza e di responsabilità degli amministratori”. Il diritto alla trasparenza costituisce, altresì, – ai sensi dell’art.1, secondo comma, del D.lgs. n. 33 del 2013 – una declinazione dell’art. 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione, integrando “l’individuazione del livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche ai fini della trasparenza, prevenzione, contrasto della corruzione e della cattiva amministrazione”» … a cura di I. A. Nicotra, Freedom of Information Act e contrasto alla corruzione, www.promopa.it.

[13] Con il D.Lgs. n. 169 del 4 agosto 2016, all’interno del nuovo sistema di governance portuale, le Autorità portuali istituite con la L. 84/94 sono state riorganizzate nelle Autorità di Sistema portuale (AdSP).

[14] Vds in merito: C. Rovito, Le attività di prospezione in mare per la ricerca degli idrocarburi e L’intervento del Tar Lazio sulla differenza giuridica tra le attività di “ricerca” e di “prospezione” degli idrocarburi, www.dirittoambiente.net;

[15] D. lgs 4 agosto 2016, n. 169 “Riorganizzazione, razionalizzazione e semplificazione della disciplina concernente le Autorita’ portuali di cui alla legge 28 gennaio 1994, n. 84, in attuazione dell’articolo 8, comma 1, lettera f), della legge 7 agosto 2015, n. 124 – GU Serie Generale n. 203 del 31-8-2016.

[16] Il Comitato tecnico è composto:

• Tre rappresentanti del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, di cui uno con funzioni di presidente;
• Due rappresentanti del Ministero dell’ambiente della tutela del territorio e del mare;
• Due rappresentanti del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali;
• Due rappresentanti del Ministero per lo sviluppo economico;
• Due rappresentanti del Ministero dei beni culturali e delle attività culturali e del turismo.

[17] Con il D.lgs 97/2016, attuativo della riforma della pubblica amministrazione, l’Italia ha adottato una legislazione sul modello del FOIA – Freedom of Information Act. I cittadini hanno ora diritto di conoscere dati e documenti in possesso della pubblica amministrazione, anche senza un interesse diretto. Il FOIA può garantisce la massima trasparenza della PA e la più ampia partecipazione dei cittadini, che possono esercitare un controllo democratico sulle politiche e le risorse pubbliche.

«Nel corso del dibattito pubblico di questi ultimi mesi – ha dichiarato il ministro – mi ero impegnata affinché venissero recepite le condizioni espresse nei pareri delle commissioni parlamentari: chiedere un documento sarà gratuito; un’amministrazione che rifiuta il rilascio di un documento dovrà motivarlo in maniera chiara; il cittadino che si oppone al rifiuto di un’amministrazione di rilasciare un’informazione potrà rivolgersi al responsabile della trasparenza o al difensore civico e, in ogni caso, al Tar.

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