Direttiva SUP: prime considerazioni sul decreto legislativo di recepimento

Il prossimo 14 gennaio 2022 entrerà in vigore il Decreto Legislativo 8 novembre 2021, n. 196[1], di recepimento (con quasi cinque mesi di ritardo) della Direttiva (UE) 2019/904 (c.d. Direttiva SUP), sulla riduzione dell’incidenza di determinati prodotti in plastica sull’ambiente.

Come sicuramente noto, il 5 giugno 2019 è stata formalmente adottata da parte del Parlamento Europeo e del Consiglio la Direttiva 2019/904/UE[2], tesa a ridurre l’incidenza di determinati prodotti di plastica monouso sull’ambiente, in particolare sull’ambiente acquatico, e sulla salute umana.

La Direttiva SUP – entrata in vigore il 2 luglio 2019^[3] – riguarda, nello specifico, i prodotti di plastica monouso che più inquinano le spiagge e i mari d’Europa e gli attrezzi da pesca contenenti plastica, prodotti che, insieme, rappresentano circa il 77% dei rifiuti marini. Questa, in particolare, prescrive agli Stati membri dell’Unione Europea di promuovere la transizione verso un modello di economia circolare e di adottare un diversificato ventaglio di misure al fine di ridurre l’incidenza sull’ambiente e sulla salute umana di determinati prodotti in plastica e, in particolare, dei prodotti in plastica monouso, i quali, essendo destinati ad avere un’unica applicazione di brevissima durata, rappresentano l’origine di un copioso e costante flusso di rifiuti e che – a causa delle loro modalità di impiego – sono caratterizzati da un alto tasso di rischio di dispersione e di abbandono nell’ambiente e, soprattutto, nell’ambiente acquatico.

Peraltro, al fine di garantire condizioni uniformi di esecuzione negli Stati membri, l’art. 12, paragrafo 2, della suddetta direttiva stabilisce che: «Entro il 3 luglio 2020 la Commissione, in consultazione con gli Stati membri, pubblica orientamenti recanti esempi di cosa sia considerato un prodotto di plastica monouso ai fini della presente direttiva, se del caso».

In applicazione di tale disposizione, il 31 maggio 2021 la Commissione Europea ha diffuso le Linee Guida di orientamento per l’applicazione della Direttiva 2019/904/UE (pubblicate in data 7 giugno 2021 sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea)^[4]. Con tali orientamenti, la Commissione Europea ha voluto fornire una “guida” sulle definizioni chiave contenute nella direttiva stessa e sugli esempi di prodotti da considerare come rientranti (o meno) nel suo campo di applicazione, al fine di garantire che le nuove norme siano applicate correttamente e uniformemente in tutti gli Stati membri^[5].

Il Decreto Legislativo 8 novembre 2021, n. 196

In attuazione della Legge 22 aprile 2021, n. 53 (Legge di delegazione europea 2019-2020, recante delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e per l’attuazione di altri atti dell’Unione Europea), è stato emanato il Decreto Legislativo 196/2021, composto da 17 articoli e un allegato, le cui principali disposizioni saranno analizzate di seguito.

• Definizioni e campo di applicazione

L’art. 2 del Dlgs. 196/2021 definisce, anzitutto, il suo campo di applicazione, ricomprendendo al suo interno “i prodotti in plastica monouso di cui all’allegato [al medesimo decreto], ai prodotti in plastica oxo-degradabile, nonché gli attrezzi da pesca contenenti plastica”.

Tuttavia, al successivo art. 3, comma 1 (recante la definizione di plastica così come prevista dalla Direttiva 2019/904/UE) specifica – in aggiunta rispetto a quanto previsto dal diritto comunitario – che rimangono esclusi dalla suddetta definizione i “materiali quali vernici, inchiostri, adesivi nonché rivestimenti in plastica aventi un peso inferiore al 10 per cento rispetto al peso totale del prodotto, che non costituiscono componente strutturale principale dei prodotti finiti”.

• Riduzione del consumo

Conformemente a quanto previsto dall’art. 1 della Direttiva 904/2019/UE, l’art. 4 del Dlgs. 196/2021 prevede misure finalizzate a promuovere la transizione verso un’economia circolare e a garantire una riduzione duratura del consumo dei prodotti monouso elencati nella Parte A dell’Allegato al medesimo decreto, ovvero:

1) tazze per bevande, inclusi i relativi tappi e coperchi;

2) contenitori per alimenti, ossia recipienti quali scatole con o senza coperchio, usati per alimenti[6]:

a) destinati al consumo immediato, sul posto o da asporto;

b) generalmente consumati direttamente dal recipiente; e

c) pronti per il consumo senza ulteriore preparazione, per esempio cottura, bollitura o riscaldamento

compresi i contenitori per alimenti tipo fast food o per altri pasti pronti per il consumo immediato, a eccezione di contenitori per bevande, piatti, pacchetti e involucri contenenti alimenti.

Peraltro, il medesimo art. 4, al comma 6, prevede che “le misure previste dal presente articolo [ovvero le misure di riduzione del consumo dei prodotti elencati nella Parte A dell’Allegato] si applicano anche ai bicchieri di plastica monouso”. Sul punto, potrebbero evidenziarsi criticità dal punto di vista della conformità della normativa nazionale al diritto comunitario, in considerazione del fatto che la Direttiva 2019/904/UE include, tra le tipologie di manufatti in plastica monouso cui si applicano gli obiettivi di riduzione, solo le “tazze per bevande” (lett. “cups for beverages”).

In proposito, le Linee Guida sull’applicazione della Direttiva 2019/904/UE (versione in lingua italiana) non esplicitano mai letteralmente tali prodotti tra quelli ricompresi nel campo di applicazione della Direttiva SUP: in particolare, il paragrafo 4.4. (Contenitori per bevande, bottiglie per bevande e tazze per bevande, compresi i relativi tappi e coperchi) – che fornisce una panoramica sui criteri previsti per tali prodotti – non menziona mai esplicitamente i “bicchieri”, ma parla genericamente di “contenitori per bevande”.

In aggiunta rispetto a quanto disposto dalla Direttiva SUP, il Dlgs. 196/2021 (art. 4, comma 7) sancisce che – al fine di promuovere l’acquisto e l’utilizzo di materiali e prodotti alternativi a quelli in plastica monouso – è riconosciuto un contributo (sotto forma di credito d’imposta) a tutte le imprese che acquistano e utilizzano prodotti della tipologia di quelli elencati nelle Parti A e B dell’Allegato che sono riutilizzabili e realizzati in materia biodegradabile o compostabile, certificati secondo la norma UNI EN 13432:2002.

• Restrizioni all’immissione sul mercato

Conformemente a quanto previsto dall’art. 5 della Direttiva 2019/904/UE, il Dlgs. 196/2021 stabilisce che – dal 14 gennaio 2022 – sarà vietata l’immissione sul mercato dei prodotti di plastica monouso elencati nella Parte B dell’Allegato (tra i quali posate, piatti e cannucce in plastica) e dei prodotti di plastica oxo-degradabile.

Peraltro, a tal riguardo, il medesimo art. 5 stabilisce che non rientrano all’interno di questo divieto i prodotti realizzati in materiale biodegradabile e compostabile, certificato conforme alla norma UNI EN 13432 o UNI EN 14995, con percentuali di materia prima rinnovabile uguali o superiori al 40% e – dal 1° gennaio 2024 – superiori almeno al 60%, nei seguenti casi:

a) ove non sia possibile l’uso di alternative riutilizzabili ai prodotti di plastica monouso destinati ad entrare in contatto con alimenti elencati nella Parte B dell’allegato;

b) qualora l’impiego sia previsto in circuiti controllati che conferiscono in modo ordinario e stabile, con raccolta differenziata, i rifiuti al servizio pubblico di raccolta quali mense, strutture e residenze sanitarie o socio-assistenziali;

c) laddove tali alternative, in considerazione delle specifiche circostanze di tempo e di luogo non forniscano adeguate garanzie in termini di igiene e sicurezza;

d) in considerazione della particolare tipologia di alimenti o bevande;

e) in circostanze che vedano la presenza di elevato numero di persone;

f) qualora l’impatto ambientale del prodotto riutilizzabile sia peggiore delle alternative biodegradabili e compostabili monouso, sulla base di un’analisi del ciclo di vita da parte del produttore.

Tali disposizioni, tuttavia, si pongono in contrasto con quanto esplicitato nelle Linee Guida dal legislatore europeo. Nelle suddette viene, infatti, chiarito che:

«Sulla base del regolamento REACH e dei relativi orientamenti dell’ECHA, i polimeri prodotti mediante un processo di fermentazione industriale non sono considerati polimeri naturali in quanto la polimerizzazione non ha avuto luogo in natura. Pertanto, i polimeri risultanti dalla biosintesi attraverso processi di coltivazione e fermentazione di origine antropica in contesti industriali, ad esempio i poliidrossialcanoati (PHA), non sono considerati polimeri naturali in quanto non sono il risultato di un processo di polimerizzazione che ha avuto luogo in natura. In generale, se un polimero è ottenuto mediante un processo industriale e lo stesso tipo di polimero esiste in natura, il polimero fabbricato non può essere considerato un polimero naturale.»

Da ciò si desume che le restrizioni e le altre prescrizioni contenute nella Direttiva 2019/904/UE devono applicarsi non solo alle plastiche originate da fonti fossili, ma altresì alle plastiche realizzate a partire dalle biomasse. Detto altrimenti, contrariamente a quanto stabilito dall’art. 5, comma 3, Dlgs. 196/2021, le plastiche biodegradabili e compostabili non sono – a livello europeo – escluse dalla definizione di plastica di cui all’art. 3, paragrafo 1, della Direttiva SUP. In questo senso, dev’essere segnalato che, siccome il legislatore ha operato, attraverso il decreto di recepimento, scelte differenti da quelle adottate a livello comunitario, la Commissione Europea potrebbe avviare nei confronti del nostro Paese una procedura di infrazione.

• Requisiti dei prodotti e requisiti di marcatura

In conformità a quanto specificato negli artt. 6 e 7 della Direttiva SUP, il nuovo Dlgs. 196/2021 prevede che:

a) dal 3 luglio 2024, i prodotti di plastica monouso elencati nella Parte C dell’Allegato (ovvero i contenitori per bevande con una capacità fino a 3 litri), i cui tappi e coperchi sono di plastica, potranno essere immessi sul mercato solo se questi ultimi restano attaccati ai contenitori per la durata dell’uso previsto dal prodotto (art. 6, Dlgs. 196/2021);

b) ciascun prodotto di plastica monouso di cui alla Parte D dell’Allegato (tra cui, a titolo esemplificativo, assorbenti e tamponi igienici, salviette umidificate, prodotti del tabacco, tazze o bicchieri per bevande) immesso sul mercato rechi sull’imballaggio (o sul prodotto stesso) una marcatura leggibile e indelebile secondo quanto previsto dal Regolamento di esecuzione 2020/2151/UE (art. 7, Dlgs. 196/2021).

• Sanzioni

L’art. 14 del Dlgs. 196/2021 stabilisce, infine, il regime sanzionatorio applicabile in caso di violazione delle disposizioni nel medesimo previste.

In particolare, al comma 1 dell’art. 14 sancisce che “Salvo che il fatto costituisca reato, l’immissione sul mercato o la messa a disposizione di prodotti in violazione di quanto disposto dall’art. 5, comma 1 [divieto di immissione sul mercato dei prodotti in plastica monouso elencati nella Parte B dell’allegato e dei prodotti di plastica oxo-degradabile] è punita con una sanzione amministrativa pecuniaria da 2.500 a 25.000 euro”.

Inoltre, prevede che la stessa sanzione pecuniaria si applica anche nei casi di immissione sul mercato o messa a disposizione di prodotti che presentano caratteristiche difformi da quelle indicate dall’art. 6, comma 1, o privi dei requisiti di marcatura di cui all’art. 7, commi 1 e 2 del medesimo decreto.

Inoltre, la sanzione da 2.500 a 25.000 sarà aumentata fino al doppio nel caso di immissione di un quantitativo di prodotti del valore superiore al 10% del fatturato del trasgressore.

• Esaurimento delle scorte

Al fine di consentire alle aziende di esaurire le scorte di prodotti non conformi già prodotti e/o acquistati alle disposizioni del decreto in esame, gli artt. 5, 6 e 7 del Dlgs. 196/2021, stabiliscono che è consentita la messa a disposizione sul mercato[7] dei prodotti in plastica elencati nelle Parti B, C, e D, fino all’esaurimento delle scorte, a condizione che possa esserne dimostrata l’immissione sul mercato in data antecedente all’effettiva decorrenza degli obblighi previsti nei medesimi articoli.

• Modifiche e abrogazioni

Al fine di uniformare le disposizioni in esame alla Parte IV del Dlgs. 152/2006, l’art. 15 del Dlgs. 196/2021 prevede, anzitutto, l’abrogazione dell’art. 226-quater del Dlgs. 152/2006 recante la disciplina delle plastiche monouso.

In secondo luogo, prevede la modifica della definizione di “plastica” di cui all’art. 218, comma 1, lettera dd-bis) del Dlgs. 152/2006 come segue: “un polimero ai sensi dell’articolo 3, punto 5), del Regolamento (CE) n. 1907/2006 del Parlamento Europeo e del Consiglio, a cui possono essere stati aggiunti additivi o altre sostanze ad eccezione dei polimeri naturali che non sono stati modificati chimicamente e che può funzionare come componente strutturale principale delle borse”.

In ultimo, si segnala che il decreto di recepimento in esame ha altresì modificato il regime sanzionatorio previsto in caso di mancato adempimento all’obbligo di etichettatura ambientale degli imballaggi di cui all’art. 219, comma 5, Dlgs. 152/2006. In particolare, ha previsto che:

«3. All’articolo 261, comma 3, del decreto legislativo n. 152 del 2006, il secondo periodo è sostituito dal seguente:

“A chiunque immette sul mercato interno imballaggi privi dei requisiti di cui all’articolo 219, comma 5, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 25.000 euro”».

Di conseguenza – dal 14 gennaio 2022 – in caso di immissione sul mercato interno di imballaggi non conformi all’art. 219, comma 5, Dlgs. 152/2006, non si applicherà più la sanzione amministrativa pecuniaria attualmente prevista dall’art. 261, comma 3, Dlgs. 152/2006 (da 5.200 a 40.000 euro) ma una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 25.000 euro.

[1] Pubblicato sul Supplemento Ordinario n. 41 alla Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, n. 285 del 30 novembre 2021.

[2] Pubblicata in Gazzetta Ufficiale dell’UE L 155/1 del 12 giugno 2019.

[3] Art. 18 Direttiva 2019/904UE: “La presente direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea [12 giugno 2019]”.

[4] Commission guidelines in single-use plastic products in accordance with Directive (EU) 2019/904 of the European Parliament and of the Council of 5 June 2019 on the reduction of the impact of certain plastic products on the environment, C (2021) 3762 final.

[5] Tali esempi, peraltro, non devono considerarsi esaustivi, posto che servono soltanto a fornire un’illustrazione su come interpretare talune definizioni e i requisiti pertinenti alla Direttiva nel contesto degli specifici prodotti di plastica monouso. Come chiarito nelle stesse Linee Guida, infatti, «il contenuto [delle Linee Guida], compresi gli esempi, rispecchia il punto di vista della Commissione Europea e, in quanto tale, non è giuridicamente vincolante. L’interpretazione vincolante della legislazione dell’UE è di esclusiva competenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea».

[6] Si noti che l’art. 12 del Dlgs. 196/2021, in attuazione della Direttiva 2019/904/UE prevede che “Per stabilire se un contenitore per alimenti sia da considerare un prodotti di plastica monouso ai fini del presente decreto, in aggiunta ai criteri relativi ai contenitori per alimenti di cui all’allegato è fondamentale tenere conto della tendenza del contenitore ad essere disperso nell’ambiente, in ragione del suo volume o delle sue dimensioni, in particolare nel caso dei contenitori per alimenti monoporzione”.

[7] L’art. 3, comma 1, lettera g) del Dlgs. 196/2021 definisce la “messa a disposizione sul mercato” come la “fornitura di un prodotto per la distribuzione, il consumo o l’uso sul mercato del territorio nazionale nel corso di un’attività commerciale a titolo oneroso o gratuito”.

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