Il potere di ordinanza ai sensi dell’art. 191 del D.L.vo 152/06

Premessa

In campo ambientale, non di rado, si verificano situazioni emergenziali che impongono – con ogni evidenza – l’assunzione senza indugio di misure idonee a fronteggiare le criticità più disparate, al fine di scongiurare il blocco dei servizi ambientali ed eventuali ulteriori disservizi.

Il potere di ordinanza:

In via generale

Corre l’obbligo di rammentare che il potere di ordinanza è previsto nel nostro ordinamento, in via generale, nelle seguenti sedi:

• nel R.D. n. 773 del 18 giugno 1931 (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza – TULPS), pubblicato in G.U. n. 146 del 26 giugno 1931 – Suppl. Ordinario n. 146, ed in vigore dall’11 luglio 1931 – art. 2 “Il prefetto, nel caso di urgenza o per grave necessità pubblica, ha facoltà di adottare i provvedimenti indispensabili per la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica”. Su tale articolo si segnala il giudizio di illegittimità costituzionale della Corte Costituzionale stabilito con sentenza 23 – 27 maggio 1961, n. 26 (in G.U. 1ª s.s. 3 giugno 1961, n. 135) nei sensi e nei limiti indicati nella motivazione;
• nel D.L.vo n. 267 del 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali – TUEL), pubblicato in G.U. n. 227 del 28 settembre 2000 – Suppl. Ordinario n. 162, ed in vigore dal 13 ottobre 2000 – art. 54, c. 4 “Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana”.

In campo ambientale

Alla luce di quanto indicato in premessa, ad avviso di chi scrive, lo strumento giuridico a cui ricorrere in tal caso è quello rappresentato dalle ordinanze contingibili ed urgenti di cui all’art. 191 del D.L.vo 152/2006.

La norma così dispone:

“1. Ferme restando le disposizioni vigenti in materia di tutela ambientale, sanitaria e di pubblica sicurezza, con particolare riferimento alle disposizioni sul potere di ordinanza di cui all’art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, istitutiva del servizio nazionale della protezione civile, qualora si verifichino situazioni di eccezionale ed urgente necessità ovvero di grave e concreto pericolo per la tutela della salute pubblica e dell’ambiente, e non si possa altrimenti provvedere, il Presidente della Giunta regionale o il Presidente della provincia ovvero il Sindaco possono emettere, nell’ambito delle rispettive competenze, ordinanze contingibili ed urgenti per consentire il ricorso temporaneo a forme, anche speciali, di gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti, nel rispetto, comunque, delle disposizioni contenute nelle direttive dell’Unione europea garantendo un elevato livello di tutela della salute e dell’ambiente. L’ordinanza può disporre la requisizione in uso degli impianti e l’avvalimento temporaneo del personale che vi è addetto senza costituzione di rapporti di lavoro con l’ente pubblico e senza nuovi o maggiori oneri a carico di quest’ultimo. Dette ordinanze sono comunicate al Presidente del Consiglio dei Ministri, al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, al Ministro della salute, al Ministro delle attività produttive, al Presidente della regione e all’autorità d’ambito di cui all’articolo 201 entro tre giorni dall’emissione ed hanno efficacia per un periodo non superiore a sei mesi.

2. Entro centoventi giorni dall’adozione delle ordinanze di cui al comma 1, il Presidente della Giunta regionale promuove ed adotta le iniziative necessarie per garantire la raccolta differenziata, il riutilizzo, il riciclaggio e lo smaltimento dei rifiuti. In caso di inutile decorso del termine e di accertata inattività, il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio diffida il Presidente della Giunta regionale a provvedere entro sessanta giorni e, in caso di protrazione dell’inerzia, può adottare in via sostitutiva tutte le iniziative necessarie ai predetti fini.

3. Le ordinanze di cui al comma 1 indicano le norme a cui si intende derogare e sono adottate su parere degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali, che si esprimono con specifico riferimento alle conseguenze ambientali.

4. Le ordinanze di cui al comma 1 possono essere reiterate per un periodo non superiore a 18 mesi per ogni speciale forma di gestione dei rifiuti. Qualora ricorrano comprovate necessità, il Presidente della regione d’intesa con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio può adottare, dettando specifiche prescrizioni, le ordinanze di cui al comma 1 anche oltre i predetti termini.

5.Le ordinanze di cui al comma 1 che consentono il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti pericolosi sono comunicate dal Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio alla Commissione dell’Unione europea”.

Le caratteristiche ed i presupposti delle ordinanze

Le ordinanze previste dall’art. 191 costituiscono un quid pluris, nonché un diverso modello istituzionale di governo rispetto alla tradizionale categoria delle ordinanze previste in via generale.

Come si può anche evincere dalla Circolare del Ministero dell’Ambiente prot. 5982/RIN del 22 aprile 2016^[1], i provvedimenti contingibili ed urgenti sono in grado di derogare al regime normativo ordinario e, in quanto tali, hanno un regime giuridicamente vincolato: ciò significa che non possono essere adottati per raggiungere finalità differenti da quelle normativamente ammesse. Inoltre, in quanto strumenti extra ordinem aventi carattere residuale, essi non possono derogare alle norme costituzionali, al diritto dell’UE nonché ai principi generali dell’ordinamento giuridico (ivi inclusi i principi di cui alla Parte I del D.L.vo 152/06).

Giova la pena di rammentare che le ordinanze contingibili ed urgenti non hanno natura sanzionatoria e, stante l’urgenza di provvedere, esse prescindono dall’imputabilità delle cause che hanno generato la situazione di pericolo a cui bisogna ovviare^[2].

I presupposti per l’adozione delle ordinanze contingibili ed urgenti sono i seguenti:

• urgenza: nel caso si specie si ravvisa, infatti, l’impossibilità di differire gli interventi in relazione alla ragionevole previsione del blocco del servizio di depurazione;
• contingibilità: nella fattispecie di cui sopra ampiamente trattato, si palesa la necessità di far fronte, con efficacia ed immediatezza, a situazioni non prevedibili di pericolo attuale o imminente per la tutela dell’interesse pubblico alla gestione del servizio idrico e di depurazione, con particolare riguardo alla stagione estiva e turistica;
• impossibilità di provvedere altrimenti: come prima accennato, non risultano esserci altri strumenti ordinari idonei ad affrontare l’emergenza di gestione dei fanghi da depurazione.

Resta, peraltro, inteso che le ordinanze contingibili ed urgenti devono essere adeguatamente motivate: l’organo emanante, infatti, deve dare atto della sussistenza di tutti i presupposti normativamente richiesti per l’adozione delle ordinanze unitamente alla descrizione della situazione di eccezionale ed urgente necessità in essere.

Inoltre, i provvedimenti devono essere assistiti da un’adeguata istruttoria tecnica: ai sensi del c. 3 dell’art. 191, infatti, le ordinanze sono adottate su parere degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali, che si esprimono con specifico riferimento alle conseguenze ambientali^[3].

Va da sé che le misure oggetto delle ordinanze devono essere proporzionate alla concreta situazione da fronteggiare: ciò significa che deve intercorrere un rapporto di proporzionalità tra la portata dell’evento a cui far fronte ed il contenuto dei provvedimenti contingibili ed urgenti^[4]. In altre parole, la soluzione prescelta deve comportare il minor sacrificio possibile per gli interessi concorrenti, ed il peso di tale sacrificio deve essere apprezzabilmente inferiore a quello che si imporrebbe agli interessi alla cui cura è preordinato il provvedimento nel caso in quest’ultimo non fosse adottato^[5] (il principio di proporzionalità, quindi, si sostanzia in un limite alla facoltà di deroga alla P.A. nell’esercizio dei poteri extra ordinem).

Non è, comunque, possibile far ricorso ai poteri di urgenza esclusivamente per ragioni finanziarie, in quanto non esiste un principio di giustificazione di tipo economico nel sistema del D.L.vo 152/2006^[6].

La durata del provvedimento, poi, deve essere collegata al perdurare dello stato di necessità che ha imposto l’adozione del relativo atto, dovendo essere contenuta al minor tempo possibile idoneo a fronteggiare lo stato emergenziale. Il carattere della temporaneità sottolinea la provvisorietà delle ordinanze contingibili ed urgenti, le quali non possono imporre misure definitive oppure regolare stabilmente una situazione. L’art. 191, c. 1 precisa, infatti, che esse “hanno efficacia per un periodo non superiore a sei mesi” ed il successivo c. 4 che “possono essere reiterate per un periodo non superiore a 18 mesi”.

Infine, a pena di illegittimità, gli anzidetti provvedimenti devono specificare gli articoli di legge a cui intendono derogare^[7].

Conclusioni

In caso si verifichino situazioni emergenziali che impongono – con ogni evidenza – l’assunzione senza indugio di misure idonee a fronteggiare le criticità più disparate, si ritiene che lo strumento giuridico a cui ricorrere in queste ipotesi sia quello rappresentato dalle ordinanze contingibili ed urgenti di cui all’art. 191 del D.L.vo 152/2006.

Fermo restando il rispetto dei presupposti sopra precisati, si fa notare come recentemente – per fronteggiare il sistema di crisi nel settore della gestione dei fanghi da depurazione – diverse regioni[8] abbiano fatto ricorso proprio a questo strumento per individuare forme straordinarie, temporanee e speciali di gestione dei fanghi anche in deroga alle disposizioni vigenti per garantire la tutela della salute pubblica e dell’ambiente, nonché per evitare il blocco del servizio pubblico di depurazione.

Piacenza, 19.11.2018

[1] Circolare recante chiarimenti interpretativi relativi alla disciplina delle ordinanze contingibili ed urgenti di cui all’articolo 191 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

[2] Così M. LESTO, in commento alla sentenza TAR Basilicata, sez. I, n. 237 del 22 marzo 2017, in www.italiappalti.it

Si veda anche TAR Lazio (Roma), n. 9062 del 6 novembre 2012.

[3] Conf. F. GRAZIOTTO, Quando le ordinanze contingibili e urgenti sono inammissibili?, (nota di commento a TAR Liguria, sentenza n. 192/2015), in www.tuttoambiente.it

[4] Conf. anche TAR Lombardia, sez. IV, n. 1705 del 2 luglio 2014.

[5] Si veda anche Cass. Pen., n. 27505 del 7 luglio 2008.

[6] Così anche sotto il D.L.vo 22/1997 e prima ancora il D.P.R. 915/1982 (cfr. Cass. Pen., n. 17414 del 9 maggio 2005).

[7] Conf. S. MAGLIA, Qual è la disciplina delle ordinanze contingibili ed urgenti?, in www.tuttoambiente.it

[8] In particolare si ricordano:

• il Presidente della Regione Toscana ha emesso l’ordinanza contingibile ed urgente 2 del 3 agosto 2018, ai sensi dell’art. 191 del D.L.vo 152/06, avente ad oggetto “Fanghi prodotti dal trattamento delle acque reflue urbane”. Tale ordinanza è stata poi reiterata con la successiva n. 3 del 18 ottobre 2018;
• il Presidente della Regione Lombardia ha emanato il decreto n. 94 del 7 agosto 2018 avente ad oggetto “Ordinanza contingibile ed urgente per ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei fanghi prodotti dal trattamento delle acque reflue urbane codice EER 190805 per evitare l’interruzione del pubblico servizio di depurazione”;
• il Presidente della Regione Lazio ha adottato l’ordinanza contingibile ed urgente Z00001 6 settembre 2018, ai sensi dell’art. 191 del D.L.vo 152/06, avente ad oggetto “Ordinanza contingibile e urgente per ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei fanghi prodotti dal trattamento delle acque reflue urbane codice EER 190805, al fine di evitare l’interruzione del pubblico servizio di depurazione”;
• il Presidente della Regione Piemonte ha adottato l’ordinanza contingibile ed urgente 77 del 21 settembre 2018, ai sensi dell’art. 191 del D.L.vo 152/06, avente ad oggetto “Ordinanza contingibile e urgente del Presidente della Giunta regionale per il ricorso temporaneo a particolari forme di gestione dei fanghi prodotti dal trattamento delle acque reflue urbane (EER 190805) al fine di scongiurare l’interruzione del servizio pubblico di depurazione”;

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