Prescrizioni ambientali: qual è il limite discrezionale della P.A.?

In campo ambientale il ruolo delle prescrizioni contenute nelle autorizzazioni è estremamente rilevante: in materia di scarichi, emissioni e rifiuti, ad esempio, l’inadempimento di una prescrizione è, infatti, quasi equivalente all’esercizio dell’attività in assenza di autorizzazione.

Previo inquadramento generale del sistema autorizzatorio previsto dal D.L.vo 152/2006[1], il presente contributo delinea presupposti e rischi della discrezionalità amministrativa in campo ambientale, per poi individuare, infine, il limite al quale essa dovrebbe conformarsi, anche alla luce dell’orientamento giurisprudenziale prevalente in materia.

1. Le autorizzazioni ambientali

Quanto agli scarichi, il riferimento normativo è dato dall’art. 124 del D.L.vo 152/2006, che stabilisce il principio generale secondo il quale “tutti gli scarichi devono essere preventivamente autorizzati”. Si tratta di un controllo generale e dalla natura preventiva, che prescinde, cioè, dall’attitudine inquinante dello scarico[2]: da ciò consegue l’irrilevanza, ai fini della violazione della prescrizione contenuta in autorizzazione, di un effettivo pregiudizio all’ambiente. La stessa norma apre, al comma 10[3], alla possibilità che l’autorità preveda, in sede di rilascio dell’autorizzazione, ulteriori prescrizioni tecniche, modulate sulle caratteristiche tecniche dello scarico, sulla sua localizzazione e sulle condizioni locali dell’ambiente interessato.

In materia di emissioni, poi, è l’art. 269 del medesimo decreto a stabilire che “per tutti gli stabilimenti che producono emissioni deve essere richiesta una autorizzazione ai sensi della parte quinta del presente decreto”. Quanto dovrà essere stabilito in sede di rilascio è individuato al comma 4[4], che richiama anche gli articoli 270, 271 e 275 del D.L.vo 152/2006: l’autorizzazione deve, cioè, contenere prescrizioni relative al convogliamento, ai limiti di emissione, ai metodi di campionamento e analisi, nonché ad ogni altro aspetto che possa influire sulle emissioni[5].

Quanto alla gestione dei rifiuti, infine, il già citato D.Lvo 152/2006 ricomprende, nel sistema autorizzatorio, l’autorizzazione ordinaria per i nuovi impianti di smaltimento e recupero, regolata dall’art. 208, e la procedura semplificata di gestione rifiuti, che trova riferimento agli articoli 214 (Determinazione delle attività e delle caratteristiche dei rifiuti per l’ammissione alle procedure semplificate) e 216 (operazioni di recupero)[6].

E’ qui il caso di sottolineare che la procedura ordinaria è quella che il Legislatore ha delineato in maniera più precisa, circoscrivendo, seppur in maniera non rigorosa, la discrezionalità dell’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione. Il comma 11[7], per la precisione, prima di elencare gli elementi che l’autorizzazione deve contenere, individua questo limite nei principi di cui all’articolo 178, il quale richiama, espressamente, precauzione, prevenzione, sostenibilità, proporzionalità, responsabilizzazione e cooperazione, nonché i criteri di efficacia, efficienza, economicità, trasparenza, fattibilità tecnica ed economica.

Come viene sanzionata l’inosservanza di tali prescrizioni?

La risposta è contenuta nell’art. 130 del citato decreto, per gli scarichi, e nell’art. 278, per le emissioni. In sostanza, l’autorità competente procede, a seconda della gravità dell’infrazione, a diffida, diffida e contestuale sospensione dell’autorizzazione per un tempo determinato, o alla revoca dell’autorizzazione (in caso di mancato adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida, e in caso di reiterate violazioni che determinino situazione di pericolo per la salute pubblica e per l’ambiente).

Diverso è il caso della violazione delle prescrizioni in materia di rifiuti. Soccorre, qui, il comma 4 dell’art. 256 del D.L.vo 152/2006, a norma del quale le pene previste per l’esercizio non autorizzato di un’attività di gestione dei rifiuti, o di una discarica[8], sono “ridotte della metà nelle ipotesi di inosservanza delle prescrizioni contenute o richiamate nelle autorizzazioni, nonché nelle ipotesi di carenza dei requisiti e delle condizioni richiesti per le iscrizioni o comunicazioni”.

Si tratta di una disposizione anche definita dalla Cassazione quale “norma penale in bianco”, ovvero quale norma il cui contenuto, dal punto di vista della descrizione del precetto, è delimitato mediante il richiamo alle prescrizioni di autorità amministrative. Significa, cioè, che è l’autorità amministrativa a determinare, con propri provvedimenti, quali prescrizioni un soggetto è tenuto a rispettare per non incorrere nella sanzione penale. E’ fondamentale, in argomento, il richiamo alla sentenza della Cassazione Penale, Sezione III, del 21 maggio 2008, n. 20277. Con questa pronuncia, la Corte ha parlato, riferendosi al citato comma 4 dell’art. 256, di “amministrativazione del diritto penale”, definendolo quale “apprestamento di una sanzione penale per la violazione di disposizioni e precetti o prescrizioni amministrative di particolare rilevanza”. E’ il caso, quindi, di una norma penale che rimanda a quanto deciso, discrezionalmente, da un’autorità che non è quella deputata, per legge, a determinare cosa abbia o meno rilevanza penale (non è il Parlamento!). Prosegue, poi, la Corte asserendo che tale violazione configura un “reato di pericolo che si verifica con la semplice inosservanza di una prescrizione prevista nell’autorizzazione, sia che la prescrizione discenda da previsioni legislative recepite nell’autorizzazione, che da prescrizioni integrative inserite dall’ autorità amministrativa indipendentemente da una previsione di legge; e il reato ha natura permanente perché l’antigiuridicità perdura fino a quando persiste l’inosservanza della prescrizione.”

2. Discrezionalità amministrativa in campo ambientale: presupposti e rischi

Quando si parla di discrezionalità dell’organo amministrativo si fa riferimento all’ambito di scelta che la legge riconosce all’Amministrazione al fine della migliore cura degli interessi protetti, in vista della quale essa ha il potere di dare ai propri atti il contenuto dispositivo che risulti più conforme alle esigenze di cura sottese, di volta in volta, al caso concreto[9]: si tratta di un potere il cui esercizio è vincolato nel fine, cioè nell’interesse pubblico fissato dalla legge.

E’ chiaro che, stando così le cose, il principale rischio connesso alla discrezionalità è quello dell’arbitrio nelle scelte dell’autorità, dal quale discende l’illegittimità sostanziale dell’atto adottato. La scelta finale deve essere motivata: è la motivazione che consente di valutare il corretto esercizio della discrezionalità amministrativa, di sindacare, cioè, la legittimità dell’atto adottato.

Nella materia ambientale, connaturata da incertezza e governata da finalità preventive, la discrezionalità riconosciuta all’autorità è particolarmente accentuata. Ad essa è infatti attribuito un ampio margine di scelta nell’articolazione delle prescrizioni da imporre ai gestori, giustificato dalla necessità di adeguare la tutela “alla varietà di situazioni eventualmente incidenti sull’ambiente e alle caratteristiche, anche tecnicamente complesse, delle strutture, produttive e non, che operano in tali contesti” (Cass. Pen., Sez. III, n. 34517 del 14 luglio 2017). La discrezionalità amministrativa, seppur finalizzata ad una più appropriata e specifica tutela preventiva, presenta notevoli rischi in termini di restrizione dell’iniziativa economica: la severità delle prescrizioni può comportare pesanti ripercussioni sull’attività del gestore, tali da pregiudicare l’effettivo esercizio della stessa.

A ciò si aggiunge, poi, che la violazione di tali prescrizioni configura un reato formale, quindi tale in ragione della sola inosservanza, senza che sia richiesta la necessità di qualsivoglia indagine sulla idoneità della condotta a ledere concretamente l’ambiente (così Cass. Pen., Sez. III, n. 1786, del 17 gennaio 2014, in materia di rifiuti).

3. Il confine della discrezionalità: l’art. 178 e la giurisprudenza

Soccorre, tuttavia, almeno nel campo della gestione dei rifiuti, il citato art. 178. La norma indica, infatti, quale guida dell’agire amministrativo, i criteri di efficienza, efficacia, economicità, trasparenza e, discrimine importante nel sindacato di legittimità della prescrizione, fattibilità tecnica ed economica. Ciò posto, dinanzi al dubbio sulla legittimità delle ristrettezze imposte dall’autorità pubblica, occorrerà valutare, caso per caso, la proporzionalità del limite imposto, unitamente all’effettiva praticabilità tecnica ed economica della prescrizione nello svolgimento dell’attività.

Sul punto, è d’obbligo segnalare la recente – e già citata – sentenza n. 34517 della Sezione III penale della Corte di Cassazione, adottata il 14 luglio 2017.

In una fattispecie in tema di emissioni in atmosfera, la Corte ha chiarito, esprimendo un principio condivisibile, ed estendibile anche alle altre fattispecie, che, seppur il potere di ordinanza posto in capo all’autorità amministrativa sia giustificato dalla “natura collettiva di un interesse di preminente rilievo”, che impone un agire precauzionale, ciò non significa che essa sia titolare di una sorta di delega in bianco. La Corte ha, infatti, precisato che “l’ampiezza delle prescrizioni, sia quelle dell’autorizzazione che quelle altrimenti imposte, non può sconfinare nell’arbitrio, sicché ove la prescrizione non sia in alcun modo ricollegabile alle esigenze di precauzione e di controllo sottese all’investitura del potere di autorizzazione in capo all’amministrazione pubblica, il provvedimento sarà affetto da eccesso di potere”. La pronuncia codifica, dunque, un principio di carattere generale che, nel rispetto dell’art. 178, àncora il giudizio di legittimità ad una valutazione circa la fattibilità tecnica ed economica, l’opportunità pratica e la pertinenza della misura: una prescrizione imposta contrariamente a tali criteri sarà, quindi, illegittima in quanto frutto del vizio di eccesso di potere.

Tale orientamento trova, in realtà, un precedente nella sentenza del TAR Lombardia, sezione di Brescia, n. 207 del 1° marzo 2013. Nello specifico, si trattava del ricorso proposto dal gestore di un’attività di recupero di rifiuti riguardo l’imposizione, ad ogni conferimento singolo, di una particolare analisi chimica su ogni pezzo, prescrizione di cui si lamentavano la sproporzionalità e l’inopportunità, in ragione dell’assenza di una norma tecnica applicabile al codice CER dei rifiuti in entrata nell’impianto. In sostanza, il ricorrente sosteneva che l’atto era illegittimo perché viziato da eccesso di potere. Il Tribunale, qualificando le prescrizioni come “del tutto inusuali, tecnicamente inapplicabili, pur allo stato della scienza e della pratica di specie stessa con probabilità di pervenire anche a risultati ed analisi non definitori, fuorvianti e perplessi”, ha, correttamente, concluso per la loro “sproporzionalità e non inerenza”, in quanto “fuori luogo ed eccessivamente comprimenti l’iniziativa privata anche sotto il profilo economico”.

Sembra, quindi, essere proprio questo il discrimine tra una prescrizione legittima ed una illegittima perché viziata da eccesso di potere (e quindi imposta senza alcun potere che la possa giustificare): la proporzionalità tra le esigenze di controllo e precauzione, che governano la materia ambientale, e la praticabilità, in termini di fattibilità tecnica ed economica rispetto allo svolgimento dell’attività sottoposta ad autorizzazione.

Piacenza, 29.12.2017

[1] D.L.vo 3 aprile 2006, n. 152, Norme in materia ambientale, pubblicato in Gazzetta ufficiale n. 88 del 14 aprile 2006 ed in vigore dal 29 aprile 2006.

[2] Per un maggiore approfondimento si veda S. Maglia – P.Pipere – L. Prati – L. Benedusi in Gestione Ambientale, II edizione, edizioni TuttoAmbiente, 2017, pp. 186 e ss..

[3] Art. 124 del D.L.vo 152/2006 – Criteri generali:

“10. In relazione alle caratteristiche tecniche dello scarico, alla sua localizzazione e alle condizioni locali dell’ambiente interessato, l’autorizzazione contiene le ulteriori prescrizioni tecniche volte a garantire che lo scarico, ivi comprese le operazioni ad esso funzionalmente connesse, avvenga in conformità alle disposizioni della parte terza del presente decreto e senza che consegua alcun pregiudizio per il corpo ricettore, per la salute pubblica e l’ambiente”.

[4] Art. 269 del D.L.vo 152/2006 – Autorizzazione alle emissioni in atmosfera per gli stabilimenti:

“4. L’autorizzazione stabilisce, ai sensi degli articoli 270 e 271:

1. a) per le emissioni che risultano tecnicamente convogliabili, le modalità di captazione e di convogliamento;
2. b) per le emissioni convogliate o di cui é stato disposto il convogliamento, i valori limite di emissione, le prescrizioni, i metodi di campionamento e di analisi, i criteri per la valutazione della conformità dei valori misurati ai valori limite e la periodicità del monitoraggio di competenza del gestore, la quota dei punti di emissione individuata tenuto conto delle relative condizioni tecnico-economiche, il minimo tecnico per gli impianti soggetti a tale condizione e le portate di progetto tali da consentire che le emissioni siano diluite solo nella misura inevitabile dal punto di vista tecnologico e dell’esercizio; devono essere specificamente indicate le sostanze a cui si applicano i valori limite di emissione, le prescrizioni ed i relativi controlli.
3. c) per le emissioni diffuse, apposite prescrizioni, anche di carattere gestionale, finalizzate ad assicurare il contenimento delle fonti su cui l’autorità competente valuti necessario intervenire”.

[5] Per un maggiore approfondimento si veda S. Maglia – P.Pipere – L. Prati – L. Benedusi in Gestione Ambientale, II edizione, edizioni TuttoAmbiente, 2017, pp. 331 e ss.

[6] Nell’ambito del sistema figurano anche determinate condizioni per il rinnovo delle autorizzazioni per gli impianti già in possesso di una certificazione ambientale, esplicate all’art. 209, e l’autorizzazione per gli impianti di ricerca e sperimentazione, disciplinata dall’art. 211.

[7] Art. 208 del D.L.vo 152/2006 – Autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti:

“11. L’autorizzazione individua le condizioni e le prescrizioni necessarie per garantire l’attuazione dei principi di cui all’articolo 178 e contiene almeno i seguenti elementi:

1. a) i tipi ed i quantitativi di rifiuti che possono essere trattati;
2. b) per ciascun tipo di operazione autorizzata, i requisiti tecnici6 con particolare riferimento alla compatibilità del sito, alle attrezzature utilizzate, ai tipi ed ai quantitativi massimi di rifiuti e alla modalità di verifica, monitoraggio e controllo della conformità dell’impianto al progetto approvato;
3. c) le misure precauzionali e di sicurezza da adottare;
4. d) la localizzazione dell’impianto autorizzato;
5. e) il metodo da utilizzare per ciascun tipo di operazione;
6. f) le disposizioni relative alla chiusura e agli interventi ad essa successivi che si rivelino necessarie;
7. g) le garanzie finanziarie richieste, che devono essere prestate solo al momento dell’avvio effettivo dell’esercizio dell’impianto; […] le garanzie finanziarie per la gestione della discarica, anche per la fase successiva alla sua chiusura, dovranno essere prestate conformemente a quanto disposto dall’art. 14 del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36;
8. h) la data di scadenza dell’autorizzazione, in conformità con quanto previsto al comma 12;
9. i) i limiti di emissione in atmosfera per i processi di trattamento termico dei rifiuti, anche accompagnati da recupero energetico”.

[8] Art. 256 del D.L.vo 152/2006 – Attività di gestione dei rifiuti non autorizzata:

“1. Fuori dai casi sanzionati ai sensi dell’articolo 29-quattuordecies, comma 1, 2chiunque effettua una attività di raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio ed intermediazione di rifiuti in mancanza della prescritta autorizzazione, iscrizione o comunicazione di cui agli articoli 208, 209, 210, 211, 212, 214, 215 e 216 è punito:

1. a) con la pena dell’arresto da tre mesi a un anno o con l’ammenda da duemilaseicento euro a ventiseimila euro se si tratta di rifiuti non pericolosi;
2. b) con la pena dell’arresto da sei mesi a due anni e con l’ammenda da duemilaseicento euro a ventiseimila euro se si tratta di rifiuti pericolosi.
3. Le pene di cui al comma 1 si applicano ai titolari di imprese ed ai responsabili di enti che abbandonano o depositano in modo incontrollato i rifiuti ovvero li immettono nelle acque superficiali o sotterranee in violazione del divieto di cui all’articolo 192, commi 1 e 2.
4. Fuori dai casi sanzionati ai sensi dell’articolo 29-quattuordecies, comma 1, 3chiunque realizza o gestisce una discarica non autorizzata è punito con la pena dell’arresto da sei mesi a due anni e con l’ammenda da duemilaseicento euro a ventiseimila euro. Si applica la pena dell’arresto da uno a tre anni e dell’ammenda da euro cinquemiladuecento a euro cinquantaduemila se la discarica è destinata, anche in parte, allo smaltimento di rifiuti pericolosi. Alla sentenza di condanna o alla sentenza emessa ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale, consegue la confisca dell’area sulla quale è realizzata la discarica abusiva se di proprietà dell’autore o del compartecipe al reato, fatti salvi gli obblighi di bonifica o di ripristino dello stato dei luoghi”.

[9] V. Cerulli Irelli, “Lineamenti del diritto amministrativo”, Giappichelli editore, Torino, 2012.

Torna all'elenco completo

© Riproduzione riservata