L’applicabilità della procedura estintiva della parte sesta-bis del D.L.vo 152/2006 oltre il termine delle indagini preliminari

1. Brevi cenni sul funzionamento della procedura.

La legge n. 68 del 22 maggio 2015 ha modificato in maniera incisiva il sistema di tutela penale dell’ambiente, non solo con riferimento alle nuove fattispecie delittuose di cui al Titolo VI-bis del codice penale, ma anche mediante l’introduzione di un meccanismo estintivo delle contravvenzioni ambientali di cui agli artt. 318 bis – 318 octies del d.lgs. 152/2006 che ricalca quello vigente già dal 1994 in materia di sicurezza del lavoro (art. 19 ss. d.lgs. n 758/1994).

In estrema sintesi il meccanismo prevede che l’organo di vigilanza, dopo aver accertato una contravvenzione suscettibile di regolarizzazione (sotto forma di cessazione della permanenza del reato o di rimozione delle sue conseguenze dannose o pericolose), oltre a riferire senza ritardo al pubblico ministero la notizia di reato, impartisce al contravventore un’apposita prescrizione, fissando, per la regolarizzazione, un termine non eccedente il periodo di tempo tecnicamente necessario per rimuovere l’irregolarità. Le contravvenzioni per cui è azionabile tale procedura sono quelle previste dal d.lgs. 152/2006 che non hanno cagionato danno o pericolo concreto e attuale di danno alle risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche protette e che sono punite con l’ammenda, da sola ovvero alternativa o cumulativa alla pena dell’arresto. Successivamente, lo stesso organo di vigilanza verifica se la violazione è stata eliminata secondo le modalità e nel termine indicato nella prescrizione. Se vi è stato corretto e tempestivo adempimento, il contravventore è ammesso a pagare una sanzione di importo pari al quarto del massimo dell’ammenda prevista^[1]. Il pagamento della somma determina l’estinzione del reato. Se l’adempimento non è avvenuto il processo, prima sospeso, riprende il suo corso.

La ratio del “nuovo” istituto è duplice. Da un lato attua una strategia politico-criminale che tende a garantire l’effettività della tutela dell’ambiente. Mediante l’adempimento della prescrizione, incentivata dalla prospettiva di una modesta afflizione punitiva, mira infatti ad ottenere il ripristino delle condizioni ambientali offese dai fatti illeciti. Dall’altro risponde alle esigenze deflattive del procedimento penale. La procedura è stata infatti pensata come limitata all’arco temporale delle indagini preliminari. Ciò è peraltro confermato da giurisprudenza di Cassazione che, in analogia a quanto avviene in materia di sicurezza del lavoro, attesta che la procedura “non può essere attivata dopo la chiusura delle indagini preliminari” (Cass. Pen., Sez. 3, Sentenza n. 35581 del 2017). Ciò, come vedremo, pone rilevanti questioni in tema di parità di trattamento dei contravventori.

2. La non obbligatorietà della prescrizione e le criticità applicative che ne derivano.

La procedura in esame investe gli organi di Polizia Giudiziaria di un onere piuttosto gravoso. Spetta a questi, ai sensi del primo comma dell’art. 318-ter, determinare quando una fattispecie rientri o meno nel suo ambito di applicazione, impartire le prescrizioni (seppur con il supporto di un ente specializzato, quasi sempre individuato nell’ARPA) e valutare l’adempimento. Si tratta di attività che evidentemente richiedono una adeguata e specifica formazione. Ebbene, diversamente da quanto avviene nel settore della vigilanza sulle norme in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro dove l’organo competente è quasi esclusivamente l’organismo specializzato costituito in seno alle ASL, nel settore della tutela ambientale non esiste una competenza esclusiva, bensì una pletora di organismi cui spetta la vigilanza. Si fa riferimento sia ai soggetti ai quali l’art. 57 c.p.p. attribuisce la qualifica di Agente e di Ufficiale di Polizia Giudiziaria, quali gli appartenenti alla Polizia di Stato (compresa la Polizia stradale), all’Arma dei Carabinieri (compresi il N.O.E. e il N.A.S.), alla Guardia di Finanza, alla Polizia Municipale, sia ai funzionari degli enti pubblici incaricati di effettuare controlli in materia ambientale (in primis l’ARPA). Questa indeterminatezza stride con quella professionalità che sarebbe invece richiesta ed assume una particolare criticità alla luce dell’amplissimo margine di discrezionalità che questa disciplina riconosce alla Polizia Giudiziaria^[2]. Può accadere, infatti, che in sede di contestazione della contravvenzione, l’organo pubblico decida di non attivare la procedura estintiva. Si tratta di uno spazio di manovra che non dipende dal diretto controllo del Pubblico Ministero, il quale non ha alcuno strumento per indurre l’organo pubblico a determinarsi in senso diverso da quanto già deciso. Sintomatico il fatto che diverse Procure della Repubblica abbiano emanato dettagliate linee guida ed indirizzi operativi per far fronte alle criticità applicative di questa disciplina.

Invero la disciplina in esame non dispone l’obbligatorietà della prescrizione. Ciò è stato peraltro più volte confermata dalla Corte di Cassazione, sino anche ad una recente sentenza, la n. 49718 del 6 dicembre del 2019. In quel caso gli imputati lamentavano di non essere stati messi a conoscenza della possibilità di accedere alla procedura estintiva dagli accertatori e la difesa aveva chiesto al Tribunale di “ritrasmettere gli atti all’autorità competente per violazione degli artt. 318 bis del Testo Unico n. 152/2006“. Ebbene, la Suprema Corte afferma che essi non avevano alcun titolo per lamentare la mancata adozione della procedura, attesa la inesistenza di un obbligo specifico in capo agli accertatori di provvedervi, né, tanto meno, di informare i soggetti controllati della possibilità di farvi ricorso. Se così non fosse, l’eventuale mancato espletamento della procedura di estinzione comporterebbe l’improcedibilità dell’azione penale riversando sugli organi accertatori un carico di responsabilità che non è coerente con il ruolo da essi rivestito nell’ambito del procedimento penale. D’altra parte, il trasgressore, che abbia provveduto in via autonoma alla regolarizzazione, potrà chiedere all’organo di vigilanza di essere comunque ammesso all’oblazione in sede amministrativa e, in caso negativo, potrà reiterare al giudice la richiesta di essere ammesso all’oblazione di cui all’art. 162-bis c.p.. La mancata adozione della prescrizione non può infatti precludere la possibilità di accedere alla procedura. Ciò sia nel caso in cui una prescrizione avrebbe potuto essere stata emessa, sia nei casi in cui, non essendoci effetti da rimuovere, non vi sia la possibilità di impartirla. Sul punto si è recentemente espressa la Suprema Corte, allineandosi alla risalente pronuncia della Corte Costituzionale n. 19 del 1998. Quest’ultima, con riferimento all’art. 24, comma 3 del d.lgs. 754/1994, ritenne che, con il “meccanismo dell’ora per l’allora”, anche le contravvenzioni esaurite e consumate sono riconducibili nell’alveo della procedura estintiva, in quanto se così non fosse “si determinerebbe una irragionevole e deteriore disparità di trattamento nei confronti del contravventore che abbia spontaneamente regolarizzato la violazione […] prima dell’intervento dell’Organo di vigilanza, ovvero quando tale Organo, pur essendo intervenuto, non abbia impartito la formale prescrizione ad adempiere”.

La Corte di Cassazione, nella sentenza n. 36405 del 18 aprile del 2019, ha pertanto affermato che la procedura di estinzione prevista dagli artt. 318-bis e ss del d.lgs. n. 152 del 2006 si applica “tanto alle condotte esaurite – come tali dovendosi intendere tutte le condotte prive di conseguenze dannose o pericolose per cui risulti inutile o impossibile impartire prescrizioni al contravventore – quanto alle ipotesi in cui il contravventore abbia spontaneamente e volontariamente regolarizzato l’illecito commesso”. Sarebbe infatti irragionevole applicare un trattamento peggiorativo al soggetto che ha commesso un illecito di limitata gravità, perché istantaneo e non produttivo di conseguenze dannose o pericolose, rispetto al contravventore che, pur avendovi spontaneamente posto rimedio, ha commesso un illecito dannoso o pericoloso per l’ambiente.

3. Applicabilità estesa al di là della fase delle indagini preliminari. Una questione di parità di trattamento.

Come già osservato, la procedura estintiva è stata pensata come uno strumento confinato nella fase delle indagini preliminari. Ciò però, insieme alla non obbligatorietà della prescrizione, rischia di far sorgere un’ulteriore questione rilevante sotto il profilo della parità di trattamento di situazioni analoghe. Può infatti accadere, come peraltro avvenuto nella pronuncia n. 49718, che il contravventore non destinatario di alcuna prescrizione si ritrovi a non poter più usufruire del procedimento estintivo ex art. 318-bis a seguito dell’esercizio dell’azione penale. Tuttalpiù potrà provvedere ad eliminare le conseguenze dannose o pericolose, se presenti, al fine di accedere all’oblazione di cui all’art. 162 bis c.p.. Il primo comma prevede infatti come limite temporale l’apertura del dibattimento o l’emissione del decreto penale di condanna. In tal caso il contravventore potrà essere ammesso al pagamento della metà del massimo dell’ammenda stabilita per la contravvenzione commessa, così come disposto sia dalla norma di settore ex art. 318-septies, terzo comma, che dalla norma generale sull’oblazione^[3]. Rispetto a tale questione, particolarmente innovativa appare un’ordinanza del Tribunale di Brindisi; la n. 1928 dell’8 novembre 2019. Si tratta di un caso in cui l’organo di vigilanza non aveva provveduto ad impartire alcuna prescrizione. Nei confronti del contravventore era stato pertanto emesso il decreto di citazione a giudizio. Era quindi terminata la fase delle indagini preliminari ed esaurita la possibilità di accedere alla procedura estintiva ex art. 318-bis. Il contravventore aveva a tal punto provveduto di propria iniziativa alla rimozione e allo smaltimento dei rifiuti gestiti in modo illecito e dimostrato detta circostanza, così come l’incontaminazione del terreno su cui insistevano i rifiuti oggetto di contestazione. La difesa chiedeva di poter ancora usufruire della procedura estintiva. Il Giudice del dibattimento emetteva la predetta ordinanza con cui ammetteva la richiesta e conferiva mandato all’ARPA e alla Polizia giudiziaria, al fine di verificare l’effettiva eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose della contravvenzione ed impartire, in caso di mancato o incompleto ripristino della matrice ambientale, le prescrizioni del caso. Il Tribunale monocratico brindisino ha così ritenuto applicabile sino alla fase del dibattimento la procedura estintiva di cui all’art. 318-bis nel caso in cui l’organo di vigilanza non abbia provveduto ad impartire alcuna prescrizione ambientale. Come osservato, la procedura de qua è stata pensata per operare prima dell’esercizio dell’azione penale. Tale pronuncia deroga a tale principio, sulla scorta della considerazione per cui un siffatto limite temporale, in caso di mancata precedente attivazione d’ufficio della procedura, soccombe dinanzi al principio di uguaglianza e di parità di trattamento di situazioni analoghe sancito dalla Carta costituzionale. Nell’ordinanza si legge: “se l’autorità di vigilanza non attiva la procedura di estinzione nonostante il contravventore abbia commesso un illecito istantaneo, privo di conseguenze dannose o pericolose, oppure abbia spontaneamente regolarizzato la violazione, l’imputato nei cui confronti sia stata esercitata l’azione penale può richiedere di essere ammesso all’oblazione tanto in sede amministrativa che in sede giudiziaria”. Ciò è motivato dal fatto che la posizione di chi giunge al ripristino delle condizioni ambientali ottemperando alle prescrizioni impartite dagli organi di P.G. è sostanzialmente la medesima di chi perviene allo stesso risultato essendosi attivato spontaneamente (altresì se si tratta di condotte prive di conseguenze dannose o pericolose), ma a cui viene negato l’accesso al meccanismo premiale a causa dell’inerzia della stessa Polizia Giudiziaria.

Conclusioni

In conclusione, possiamo affermare che la disciplina della materia in esame presenta delle lacune da cui possono derivare disparità di trattamento tra un soggetto beneficiario delle prescrizioni ed uno a cui, invece, sono state negate. Rilevano in tal senso il fatto che non è stato individuato un organo ad hoc competente per la vigilanza, la non obbligatorietà della prescrizione e il limite delle indagini preliminari. La giurisprudenza ha cercato di limitare le conseguenze di tali incertezze esprimendosi più volte su questa disciplina. A questo proposito, l’ordinanza del tribunale brindisino tenta di porre un correttivo costituzionalmente orientato al funzionamento della procedura estintiva allargandone il limite temporale, seppur non delimitandolo con precisione. A fronte di tali criticità, un intervento chiarificatore da parte del legislatore appare più che opportuno, alla luce del fatto che una siffatta disciplina apre il fianco ad una questione di legittimità costituzionale per violazione dell’art. 3 della Costituzione. Possibili soluzioni potrebbero essere il riconoscimento della possibilità di attivare la procedura su istanza di parte, così come ammetterla oltre il termine delle indagini preliminari (ad esempio, un nuovo termine potrebbe essere quello dell’apertura del dibattimento, come avviene per l’oblazione giudiziale ex artt. 162 e 162-bis cod.pen.).

^[1] La somma da versare è invece pari alla metà del massimo dell’ammenda nelle ipotesi di cui all’art. 318-septies, terzo comma: “L’adempimento in un tempo superiore a quello indicato dalla prescrizione, ma che comunque risulta congruo a norma dell’articolo 318-quater, comma 1, ovvero l’eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose della contravvenzione con modalità diverse da quelle indicate dall’organo di vigilanza sono valutati ai fini dell’applicazione dell’articolo 162-bis del codice penale.

^[2] Come evidenziato dalle linee guida adottate da diverse Procure della Repubblica: vedasi ad esempio Foggia, Firenze, Asti, Gorizia.

^[3] Sull’irrilevanza della sovrapposizione tra le due norme si è espressa la Corte Costituzionale con la sentenza n. 76/2019 pubblicata in G.U. il 17 aprile.

Piacenza, 10 febbraio 2020

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