Radiazioni elettromagnetiche (nel dubbio, difendiamoci!)

1. Inquinamento elettromagnetico

L’ utilizzazione di radiazioni ionizzanti <IR> (ultraviolette, raggi X e raggi gamma), non essendovi più dubbi circa i connessi rischi per la salute dei soggetti ad esse esposti, è da tempo regolamentata dal legislatore, sia comunitario che nazionale. Di recente la materia è stata ridisciplinata, con norme anche di carattere penale, dal D. L.vo 17 marzo 1995, n. 230, che -in attuazione di sei direttive Euratom- ha sostituito, dopo oltre trent’ anni, il D.P.R. 13 febbraio 1964, n. 185 [1].

Affatto diversa la situazione riguardante le radiazioni elettromagnetiche “non ionizzanti” <NIR>, quelle cioè in cui l’ energia associata -anche se di alta intensità- non determina nella materia il fenomeno fisico della ionizzazione, consistente nel processo di scissione di molecole o atomi elettricamente neutri in due o più parti, dette ioni, dotate di cariche elettriche positive o negative; le NIR non danneggiano, quindi, direttamente la cellula, rompendo i legami atomici che tengono unite le molecole, come le radiazioni ionizzanti, ma comunque producono modificazioni termiche, meccaniche, chimiche e bioelettriche.

Lo straordinario sviluppo industriale e tecnologico degli ultimi anni (elettrodotti, cavi, antenne, elettrodomestici, computer, telefoni cellulari, apparecchi elettrici ed elettronici di ogni genere) ha determinato un notevole incremento delle radiazioni non ionizzanti nell’ ambiente, nelle case, nei luoghi di lavoro, che sono andate ad aggiungersi a quelle prodotte dalle maggiori sorgenti naturali di campi elettromagnetici (la terra, il sole, le scariche atmosferiche), con la conseguenza che si è ora esposti a campi di intensità decisamente superiore (circa un milione di volte) a quella naturale, venendosi così a determinare un altro vero e proprio fenomeno di inquinamento, di natura fisica, come quello acustico, e quindi più subdolo ed insidioso di quelli di natura chimica e microbiologica.

Si pongono, pertanto, con sempre maggiore insistenza, i problemi della protezione della salute della popolazione e della salvaguardia dell’ ambiente dai campi elettromagnetici, ovviamente con modalità compatibili con l’ irrinunciabile sviluppo di un moderno paese industrializzato.

Indispensabile, a questo punto, è la distinzione -nell’ ambito dei campi elettromagnetici (CEM)- tra quelli “a bassa frequenza” (vi rientrano, ad esempio, le frequenze di 50 Hz utilizzati in Europa per la rete elettrica), e quelli “ad alta frequenza” (onde radio, microonde, ecc.), con applicazioni soprattutto nel settore delle telecomunicazioni e nei processi industriali [2].

Deve tenersi, a tal uopo, presente che la frequenza, ossia il numero di oscillazioni dell’ onda al secondo (Herz, Hz), è inversamente proporzionale alla lunghezza d’ onda (distanza percorsa dall’ onda nel tempo di una oscillazione completa) ed è direttamente proporzionale all’ energia associata. Sui meccanismi di interazione con i sistemi biologici, in particolare col corpo umano, incidono altresì l’ intensità dei campi ed il tempo di esposizione ad essi.

2. Rischi per la salute umana

Per quanto concerne i rischi per la salute umana, si conoscono quasi completamente i c.d. effetti acuti -quali le scosse e le ustioni da contatto con i conduttori, le stimolazioni dei muscoli e dei nervi periferici, l’ aumento della temperatura dei tessuti per assorbimento di energia (effetto termico)- in ordine ai quali esistono precisi limiti di esposizione fissati dagli organismi internazionali. Non vi sono, invece, prove scientifiche definitive in relazione agli effetti a lungo termine proprio perché, come prima affermato, le NIR non determinano alterazioni dirette della cellula.

Nel 1984 l’ Agenzia Ambientale USA aveva definito le radiazioni elettromagnetiche “una possibile ma non provata causa di cancro sull’ uomo”. Le indagini epidemiologiche e gli studi sperimentali sviluppatisi negli anni successivi non hanno fatto segnare, tutto sommato, decisivi progressi in termini di assoluta certezza. Alcuni studi hanno evidenziato -benché non sia stato ancora individuato il meccanismo d’ azione che determinerebbe un effetto cancerogeno dei campi magnetici sugli organismi viventi- una correlazione tra esposizione cronica a campi elettromagnetici ELF ed insorgenza di alcuni tipi di tumore, in particolare le leucemie infantili [3].

Tra i cosiddetti effetti non termici, associati ad esposizioni prolungate a campi di bassa intensità, sono stati altresì segnalati disturbi neuroendocrini e comportamentali (astenia, affaticamento, impotenza, perdita della memoria, insonnia, irritabilità, ansia, ipocondria) [4].

Tutto ciò, quindi, per le basse frequenze; per le radiofrequenze e le microonde l’ incertezza è ancora maggiore.

Certamente queste ultime producono effetti termici (riscaldamento nei tessuti) che, a bassi livelli di esposizione, vengono neutralizzati dal sistema termoregolatore, per cui l’ individuo interessato non se ne rende neppure conto, ma che, in caso di esposizioni più intense e prolungate, possono compromettere gli organi poco vascolarizzati (cristallino dell’ occhio, testicoli, ecc.); sono state anche riscontrate difficoltà nel potere di concentrazione e nelle attività motorie, e persino infertilità maschile.

Nel 1996, l’ Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS), che già sette anni prima aveva pubblicato le linee guida per la tutela dalle radiazioni non ionizzanti, ha avviato il Progetto Internazionale CEM proprio con lo scopo di fare chiarezza nel settore, alla luce delle più aggiornate conoscenze scientifiche.

La Commissione europea, d’ altronde, ha recentemente approvato e finanziato 68 progetti (di cui 6 italiani) per la futura attuazione del programma europeo d’ azione per la sicurezza (SAFE) [5].

Il contesto scientifico in cui ci si muove, quindi, è tuttora di notevole incertezza, per cui necessitano ulteriori approfondimenti e ricerche. Nondimeno è stato ritenuto improcrastinabile l’ intervento del legislatore [6] sulla base del “principio cautelativo” indicato dall’ OMS, che impone -nel campo della salute pubblica e dell’ ambiente- di agire, senza attendere che la scienza dimostri in modo definitivo ed inconfutabile gli effetti nocivi dell’ esposizione ad agenti morbosi e sospetti. In campo ambientale, infatti, le situazioni di iniziale incertezza scientifica costituiscono la regola, per cui è indispensabile intervenire cautelativamente proprio per evitare che il danno sia ormai diventato difficilmente riparabile quando si dispongono delle complete cognizioni scientifiche per valutarne l’ effettiva portata [7].

Risponde a tali esigenze il ddL n. 4273 “Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici”, approvato dalla Camera il 14/10/99 ed ora all’ esame del Senato, al quale in seguito si accennerà.

3. Normativa di riferimento

La legge istitutiva del Servizio sanitario nazionale (L. n. 833/1978, art. 4) stabilisce “Con legge dello Stato sono dettate norme dirette ad assicurare condizioni e garanzie di salute uniformi per tutto il territorio nazionale … in materia di: inquinamento dell’ atmosfera, delle acque e del suolo; igiene e sicurezza in ambienti di vita e di lavoro …”. La stessa norma prevede lo strumento del D.P.C.M. per la fissazione e la periodica revisione dei “limiti massimi di accettabilità delle concentrazioni” e dei “limiti massimi di esposizione relativi ad inquinanti di natura chimica, fisica e biologica e delle emissioni sonore negli ambienti di lavoro, abitativi e nell’ ambiente esterno”.

La legge istitutiva del Ministero dell’ Ambiente (L. n. 349/1986, art. 2) ha trasferito, dal Ministro della Sanità a quello dell’ Ambiente, il potere-dovere di proposta in ordine ai menzionati DD.P.C.M. attuativi.

Il D.M. 21 marzo 1988, n. 449 [8], con cui è stato approvato il regolamento di esecuzione della legge n. 339/1986 [9], contiene il primo riferimento specifico ai possibili effetti sulla salute derivanti dai campi elettromagnetici, anche se solo a quelli prodotti dalle linee elettriche aeree.

La legge n. 9/1991 [10] (art. 2) assoggetta anche gli elettrodotti ad alta tensione alla valutazione di impatto ambientale (VIA) ed al ripristino territoriale.

Il D.P.C.M. 23 aprile 1992 [11], attuativo del menzionato art. 4 L. n. 833/1978, stabilisce -relativamente alle frequenze estremamente basse- i limiti massimi di esposizione ai campi elettrici e di induzione magnetica “in aree o ambienti in cui si possa ragionevolmente attendere che individui della popolazione trascorrano una parte significativa della giornata”, ovvero “nel caso in cui l’ esposizione sia ragionevolmente limitata a poche ore al giorno” (art. 4) ed indica, tra l’ altro, le distanze minime che devono intercorrere tra gli elettrodotti di grande portata ed i “fabbricati adibiti ad abitazione o ad altra attività che comporta tempi di permanenza prolungati” (art. 5) [12].

Il successivo D.P.C.M. 28 settembre 1995 [13] determina le norme procedurali di attuazione del D.P.C.M. del ‘92, limitatamente agli elettrodotti, stabilendo -come termine massimo per il completamento delle azioni di risanamento- l’ anno 2004. Il decreto, però, indicando che, in una prima fase, l’ obbligo di procedere alla redazione di progetti di risanamento è limitato ai soli impianti che determinano un superamento dei limiti fissati pr i campi elettrici e magnetici, di fatto “congela” il rispetto delle distanze indicate dall’ art. 5 del decreto del ‘92.

Il D. L.vo 4 dicembre 1992, n. 476 [14], attuativo di direttive comunitarie, fissa i requisiti di protezione in materia di compatibilità elettromagnetica nonché le relative modalità di controllo in ordine agli “apparecchi che possono creare emissioni elettromagnetiche o il cui funzionamento può essere alterato da disturbi elettromagnetici presenti nell’ ambiente”, ma la finalità della normativa è solo quella di evitare interferenze e disturbi tecnici nell’ utilizzo dei detti apparecchi, e quindi di ottimizzarne l’ uso, non certamente la protezione della salute della popolazione o dell’ ambiente.

Analoghe considerazioni valgono per il successivo D. L.vo 12 novembre 1996, n. 615, attuativo di altre direttive comunitarie, che detta disposizioni sulla compatibilità elettromagnetica delle apparecchiature in genere, stabilendo tra l’ altro i requisiti di protezione all’ atto della costruzione di esse.

La legge 1 luglio 1997, n. 189, attuativa della direttiva 96/2/CE sulle comunicazioni mobili e personali[15], all’ art. 2-bis, pone l’ obbligo -a carico delle imprese che installano ed usano infrastrutture di radiofonia mobile- di garantire la compatibilità delle stesse con le norme vigenti relative ai rischi sanitari per la popolazione, “in particolare in merito ai campi elettromagnetici da esse generati”, prescrivendo inoltre opportune procedure di valutazione di impatto ambientale.

La legge istitutiva dell’ Autority per le garanzie nelle comunicazioni (Legge 31 luglio 1997, n. 249, art. 1, comma 6, lett. ‘a’, n. 15), che individua -tra le competenze della Commissione per le infrastrutture e le reti- quella di vigilare sui tetti di radiofrequenze compatibili con la salute umana e di verificare che non vengano comunque superati, demanda ad un decreto interministeriale la fissazione in tempi ristretti dei tetti sopra indicati, tenendo conto anche della normativa comunitaria.

Il D.P.R. 19 settembre 1997, n. 318[16], all’ art. 2, stabilisce un principio di rilevante portata, e cioè che l’ installazione, l’ esercizio e la fornitura di reti di telecomunicazioni nonché la prestazione dei relativi servizi, quali attività di preminente interesse generale, si fondano sul rispetto, tra l’ altro, “della vigente normativa in materia di tutela della salute pubblica, dell’ ambiente e degli obiettivi di pianificazione urbanistica e territoriale, di concerto con le competenti autorità”.

Il decreto previsto dalla menzionata L. n. 249/1997 (D.M. 10 settembre 1998, n. 381)[17], emanato l’ anno successivo, rappresenta il più importante punto di riferimento attuale, a livello di normativa statale, per quanto concerne le alte frequenze. Stabilisce, infatti, i limiti massimi di esposizione della popolazione (non anche dei lavoratori esposti per motivi professionali) “ai campi elettromagnetici connessi al funzionamento ed all’ esercizio dei sistemi fissi delle telecomunicazioni e radiotelevisivi operanti nell’ intervallo di frequenza compresa fra 100 kHz e 300 Ghz” (art. 1); attribuisce alle Regioni ed alle Province autonome la disciplina dell’ installazione e della modifica degli impianti di radiocomunicazione (nuovi ed esistenti), nonché le connesse attività di controllo e vigilanza.

Il decreto, dopo aver individuato i limiti per gli “effetti acuti” (art. 3), supera -in relazione agli “effetti a lungo termine” (art. 4)- il concetto di limiti, introducendo quello di valori (mediati su un’ area equivalente alla sezione verticale del corpo umano e su qualsiasi intervallo di 6 minuti), quali misure di cautela per il raggiungimento di obiettivi di qualità. Afferma, infatti, che le tecnologie di progettazione e realizzazione dei sistemi fissi sopra indicati, e l’ adeguamento di quelli preesistenti, devono tendere alla produzione di “valori di campo elettromagnetico più bassi possibile, compatibilmente con la qualità del servizio svolto dal sistema stesso al fine di minimizzare l’ esposizione della popolazione”.

In attesa della conclusione dell’ iter legislativo del ddL n. 4273, sopra menzionato, la Camera dei Deputati, nella seduta 13/7/99, per colmare un evidente vuoto normativo in materia, adottò -a stragrande maggioranza- una mozione (n. 1-00360) che impegnava il Governo a presentare, entro il successivo novembre, un regolamento relativo ai limiti di esposizione, ai valori di attenzione ed agli obiettivi di qualità per la tutela della salute della popolazione e dei lavoratori professionalmente esposti, nei confronti delle sorgenti NIR non contemplate nel decreto interministeriale n. 381/1998.

Il Governo, ottemperando al contenuto della mozione, ha trasmesso al Parlamento due distinti schemi di decreto, attualmente in fase di approvazione, relativi, il primo, alla tutela della popolazione dall’ esposizione alle sorgenti di campi elettromagnetici “statici” e “a bassa frequenza” (fino a 100 kHz), ed il secondo, alla tutela dei lavoratori professionalmente esposti alle sorgenti di campi elettromagnetici tra 0 Hz e 300 Ghz.

Le proposte governative, dichiaratamente “transitorie”, pur essendo coerenti con l’ impostazione del ddL n. 4273, sono tuttavia incardinate -come ammette lo stesso relatore- nella legislazione vigente (L. n. 833/1978 e L. n. 349/1986), che consente la definizione dei valori limite e delle strategie di risanamento, ma non rende possibile l’ adozione di una politica generale di prevenzione dell’ inquinamento elettromagnetico che contempli anche gli aspetti urbanistici, economici e tariffari.

Per quanto concerne i limiti di esposizione per i lavoratori, occorre fare riferimento al D.P.R. n. 303/1956, relativamente alla sorveglianza sanitaria, ed al D. L.vo n. 626/94, che impone la valutazione dei rischi, compresi quelli dovuti all’ esposizione alle NIR e, ai fini preventivi, il rispetto delle norme tecniche in vigore.

Deve, quindi, tenersi conto delle Norme tecniche sperimentali CEI ENV 50166-1 e CEI ENV 50166-2 del Comitato Europeo per la Standardizzazione Elettrotecnica (CENELEC), recepite dal Comitato Elettrotecnico Italiano (CEI) con i numeri 111-2 e 111-3, nelle quali vengono adottati i valori massimi di esposizione proposti dai più autorevoli organismi internazionali di ricerca scientifica -quali INIRC, IRCA, ANSI [18]- operanti sotto l’ egida dell’ Organizzazione Mondiale della Sanità.

4. Normazione regionale e problemi di costituzionalità

In attesa della legge-quadro, alcune regioni [19] (Abruzzo, Lazio, Piemonte, Puglia, Toscana, Veneto, ecc.) hanno legiferato in materia, al fine di prevenire gli “effetti a lungo termine” delle NIR, fissando in genere limiti molto più “severi” di quelli stabiliti dalla vigente normativa statale. Si sono venute così a creare in campo nazionale delle ingiustificabili sperequazioni tra regione e regione, che sono arrivate sino alla Consulta.

In particolare, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha denunciato l’ illegittimità costituzionale di alcune disposizioni della L.R. Veneto riapprovata il 29/7/1997, concernente “Prevenzione dei danni derivanti dai campi elettromagnetici generati da elettrodotti. Regime transitorio” [20], ritenendo che invadesse ambiti di competenza statale, peraltro già esercitata attraverso i menzionati DD.P.C.M. 23 aprile 1992 e 28 settembre 1995. Secondo l’ assunto del denunciante, la detta legge regionale, prevedendo criteri più rigidi rispetto a quelli adottati da tali decreti (addirittura 10 volte per il zzzwscampo elettrico e 500 volte per il campo magnetico), violava la riserva di legge dello Stato; inoltre, determinando un aumento di spese per l’ ente gestore del servizio elettrico, che sarebbe ricaduto su tutti gli utenti del territorio nazionale a fronte di un presunto beneficio limitato agli abitanti del Veneto, ledeva l’ interesse nazionale e quello delle altre Regioni (art. 117 Cost.).

Con sentenza 7 ottobre 1999, n. 382, la Corte Costituzionale ha invece ritenuto in parte inammissibili ed in parte infondate le proposte questioni, affermando che la normativa regionale non ha invaso competenze legislative statali, giacché le disposizioni denunciate contenevano prescrizioni volte ad incidere immediatamente sugli strumenti urbanistici generali e sulle loro varianti, e quindi sull’ uso del territorio, materia di spettanza regionale, “comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione dell’ ambiente”. Ha sottolineato la Corte la dimensione territoriale degli interessi tutelati dalla Regione, ente esponenziale per eccellenza, precisando che nell’ uso del territorio deve necessariamente ricomprendersi una competenza in materia di interessi ambientali indissolubilmente collegata alle altre competenze regionali, tra cui l’ assistenza sanitaria “intesa come il complesso degli interventi positivi per la tutela e la promozione della salute umana”.

Con tale importante decisione, insomma, viene riaffermato un concetto di urbanistica, intesa come uso del territorio comprensivo degli interessi ambientali, che trae origine -come ricordato anche dalla Consulta- dall’ art. 80 del D.P.R. n. 616/1977, in materia di decentramento amministrativo, e trova riscontro sia nel recente decreto Bassanini [21] (art. 52), sia -ancora più esplicitamente- nel D. L.vo n. 80/1998, che all’ art. 34 precisa: “agli effetti del presente decreto, la materia urbanistica concerne tutti gli aspetti dell’ uso del territorio”. Pertanto viene evidenziata la rilevanza urbanistica dell’ inquinamento elettromagnetico, con ovvie conseguenze in ordine all’ installazione degli apparati che producono NIR, che dovranno essere compatibili con le destinazioni di zona e taluni parametri edilizi.

Anche in questa materia si è registrata una evoluzione della giurisprudenza amministrativa, nel senso che, mentre prima si riteneva che l’ installazione di antenne radio-televisive (con relative cabine di servizio) non necessitasse di concessione o autorizzazione edilizia, in quanto non incidente, sotto il profilo qualitativo e quantitativo, sull’ ambiente urbanistico circostante, tanto da determinarne un apprezzabile mutamento [22], recentemente è stata invece affermata la necessità di apposita concessione edilizia[23]. Ha rilevato, infatti, il Consiglio di Stato che rientra nella disciplina urbanistica ogni attività che comporti la trasformazione del territorio attraverso l’ esecuzione di opere comunque attinenti agli aspetti urbanistici ed edilizi, ove il mutamento o l’ alterazione abbiano un qualche rilievo ambientale ed estetico, anche solo funzionale.

E’ interessante ricordare che la legge della Regione Veneto in questione, di cui è stata dichiarata -come si è detto- la legittimità costituzionale, ha superato anche il vaglio della giustizia amministrativa. Infatti il Consiglio di Stato, confermando la decisione 29 luglio 1999 del TAR Veneto, ha accolto il ricorso, proposto da un comitato di genitori e dal Conacem (Coordinamento nazionale per la tutela dai campi elettromagnetici), contro la decisione del Comune di Mirano (VE) di utilizzare un nuovo edificio scolastico vicino ad un elettrodotto le cui emissioni, pur essendo entro i livelli indicati dal D.P.C.M. 23 aprile 1992, superavano tuttavia quelli molto più bassi previsti dalla legge regionale.

5. Uno sguardo al futuro (prossimo?)

Come si è detto, nell’ ottobre ‘99 è stato finalmente approvato dalla Camera il ddL di iniziativa governativa n. 4273 “Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici” [24], che è ora all’ esame del Senato, congiuntamente ad altre sei disegni di legge, e dovrebbe giungere in porto quanto prima, e comunque -si promette- entro la fine della legislatura.

Per sommi capi, la legge, che ha struttura simile a quella di altre leggi-quadro in materia ambientale, consta, nell’ attuale stesura, di 17 articoli ed è dichiaratamente finalizzata (art. 1) non solo alla tutela della salute (dei lavoratori e della popolazione), ma anche alla tutela dell’ ambiente e del paesaggio.

L’ ambito di applicazione (art. 2) è praticamente esteso a tutte le possibilità di esposizione a campi (elettrici, magnetici ed elettromagnetici) con frequenze comprese tra 0 Hz e 300 Ghz, ad eccezione dell’ intenzionale utilizzazione di detti campi “per scopi diagnostici e terapeutici”.

I pilastri di questa costruzione normativa (ma già del D.M. n. 381/1998, come si è visto), attraverso i quali deve realizzarsi la tutela della salute -riferiti ovviamente agli impianti fissi, potenziali sorgenti di inquinamento elettromagnetico- sono: i limiti di esposizione; i valori di attenzione; gli obiettivi di qualità (art. 3).

Il limite di esposizione è il valore di immissione, che non deve mai essere superato per evitare gli “effetti acuti”.

Il valore di attenzione è il limite di immissione insuperabile negli ambienti abitativi, scolastici e nei luoghi adibiti a permanenze prolungate; costituisce la misura cautelativa per la protezione da possibili “effetti a lungo termine”.

L’ obiettivo di qualità, anch’ esso finalizzato alla protezione da possibili effetti a lungo termine, è lo strumento per minimizzare le esposizioni indebite a campi elettromagnetici, giacché impone il ricorso alla migliore tecnologia disponibile nella progettazione e nel risanamento degli impianti. L’ obiettivo di qualità costituisce un’ ulteriore applicazione del principio generalmente noto come “della massima sicurezza tecnologicamente possibile”, già contenuto embrionalmente nell’ art. 2087 cod. civ. [25], ed al quale sono improntate molte normative in materia ambientale e di sicurezza/igiene del lavoro (art. 24 D.P.R. 19 marzo 1956, n. 303 [26]; art. 41 D. L.vo 15 agosto 1991, n. 277 [27]; art. 3 D. L.vo 19 settembre 1994, n. 626 [28]; art. 72 D. L.vo 17 marzo 1995, n. 230 [29]). Il legislatore, quindi, ancora una volta intende adottare un criterio di valutazione non statico, ma dinamico, che impone l’ aggiornamento delle cautele prevenzionali in relazione ai continui progressi tecnico-scientifici in materia.

La legge in esame determina, poi, le funzioni dello Stato (art. 4) e le competenze degli enti locali (art. 8). Per le une e le altre è prevista l’ emanazione di tutta una serie di decreti attuativi e regolamenti (da parte dello Stato) e di leggi di recepimento della legge-quadro (da parte delle Regioni), per cui i tempi di concreta operatività della disciplina non si prevedono brevi.

E’ imposto inoltre il monitoraggio di tutte le sorgenti fisse di campi elettromagnetici, con la istituzione del catasto nazionale (art. 4, comma 1 lett. ‘c’, e art. 7) e di quelli regionali (art. 8, comma 1 lett. ‘e’), al fine di avere sotto controllo la situazione potenzialmente inquinante sia a livello nazionale che locale ed evitare sperequazione di rischi per la popolazione.

Ad un emanando regolamento è devoluta (art. 5) la nuova disciplina dei procedimenti di autorizzazione alla costruzione e all’ esercizio di elettrodotti, che abrogherà quella vigente. A mio avviso, però, l’ ambito di applicazione di questa norma, e di quella corrispondente relativa alla tutela dell’ ambiente e del paesaggio (art. 9), attualmente limitato agli elettrodotti, potrebbe essere opportunamente ampliato, con riferimento all’ installazione e risanamento anche di altri impianti generanti campi elettromagnetici, in tal modo risolvendo normativamente probabili future questioni interpretative circa il regime amministrativo cui sottoporre tutti gli impianti fissi di una certa consistenza.

Sono previsti, inoltre, piani di risanamento (art. 10): entro 3 anni, per gli impianti radioelettrici (telefonia mobile, emittenza radiotelevisiva); entro 12 anni, per gli elettrodotti, partendo dalle situazioni più critiche e con oneri a carico degli esercenti.

La legge contempla la promozione da parte dello Stato di campagne di informazione e di educazione ambientale, con relativo stanziamento (art. 11), nonché la partecipazione dei cittadini al procedimento amministrativo di definizione dei tracciati degli elettrodotti e di adozione ed approvazione degli eventuali piani di risanamento di essi (art. 12).

Per quanto riguarda gli elettrodomestici, si prevedono solo obblighi informativi (art. 13): su etichette e depliants dovranno essere indicati i livelli di esposizione prodotti dall’ apparecchio o dal dispositivo, la distanza di utilizzo consigliata e le principali prescrizioni di sicurezza; inoltre l’ istituendo “Comitato interministeriale per la prevenzione e la riduzione dell’ inquinamento elettromagnetico” (art. 6), dovrà collaborare con le imprese produttrici per “favorire e sviluppare tecnologie che consentano di minimizzare le emissioni”.

Un altro elemento fondamentale del disegno di legge è rappresentato dai controlli (art. 15), demandati alle amministrazioni provinciali e comunali, da effettuarsi tramite le Agenzie regionali per l’ ambiente (ARPA) o, laddove esse non siano ancora operative, attraverso le strutture dei Pmp, oppure dell’ Anpa o dell’ Ispesl. Per i luoghi di lavoro e gli impianti delle forze di polizia si dovrà, invece, fare riferimento alle leggi vigenti nelle rispettive materie.

Per finire, il disegno di legge è dotato di un proprio quadro sanzionatorio (art. 16), che dovrebbe rappresentare il vero deterrente per i trasgressori. Sono, però, previste esclusivamente sanzioni di natura amministrativa, anche se abbastanza elevate nei massimi edittali.

La pena pecuniaria per il mancato rispetto dei limiti di esposizione e dei valori di attenzione va da 2 a 600 milioni; quella per l’ inosservanza delle norme che tutelano l’ ambiente ed il paesaggio va da 2 a 200 milioni. Per la violazione di prescrizioni, in materia di salute ed ambiente, contenute nei vari atti autorizzatori, è contemplata la possibilità di sospensione degli stessi per un periodo da 2 a 4 mesi, e, in caso di recidiva, addirittura di revoca. Inoltre, per non sminuire l’ effettività della sanzione pecuniaria, non è ammesso il pagamento in misura ridotta previsto dalla legge n. 689/1981.

La scelta di tale quadro punitivo non meraviglia nel contesto depenalizzatorio in cui da tempo ci si muove, pur ritenendo che le violazioni più gravi in materia ambientale, con ricaduta immediata sulla salute della popolazione, dovrebbero sempre essere sanzionate penalmente ed anche configurate come delitti anziché come contravvenzioni, se non altro per allontanare il pericolo di prescrizione del reato. La semplice sanzione amministrativa, quantunque elevata, la cui applicazione peraltro grava in genere sulle stesse amministrazioni che omettono i controlli di legge, non potrà mai avere la necessaria forza dissuasiva nei confronti di una grande società, quando questa, dalla violazione ambientale, può ricavare utili miliardari. Certamente più efficace, allora, è la minaccia di sospensione o revoca dell’ atto concessorio, opportunamente previsto dal disegno di legge in esame, che andrebbe quindi addirittura rafforzata.

6. Quali difese?

Tranne improbabili cambiamenti di rotta da parte del legislatore, dunque, la futura legge-quadro sull’ inquinamento elettromagnetico non conterrà sanzioni penali; ci si dovrà quindi, dal punto di vista penalistico, arrangiare con gli strumenti non specifici già previsti dall’ ordinamento, dei quali perciò si impone una ricognizione.

Va ricordato, comunque, che per fronteggiare il fenomeno in esame, sono state e continuano ad essere percorse anche la via giudiziaria civile e quella amministrativa.

Il giudice civile è stato sovente investito -da parte di cittadini o associazioni ambientalistiche ed in genere con richieste di provvedimenti d’ urgenza, ex art. 700 c.p.c.- per bloccare la costruzione di elettrodotti, a tutela della salute dei residenti. Le relative decisioni, però, in un primo tempo, hanno prevalentemente rilevato l’ insussistenza -in mancanza di prove scientificamente certe- del nesso di causalità tra esposizione ai campi elettromagnetici e danni alla salute [30], e qualcuna addirittura ha ritenuto inammissibile il ricorso d’ urgenza, perché il giudice ordinario non può privare di efficacia il decreto ministeriale che autorizza l’ elettrodotto [31]. In seguito, nel caso di rispetto dei limiti posti dal D.P.C.M. 23 aprile 1992, è stata sempre esclusa in radice l’ esistenza di un pericolo per l’ interesse tutelato [32].

Un’ altra strada percorribile, sotto il profilo civilistico, è il ricorso all’ art. 844 c.c., relativo alle immissioni[33], ovviamente sempre con riferimento al criterio della “normale tollerabilità”, e quindi solo in caso di superamento dei limiti normativamente fissati . In tale ottica è interessante la L.R. Veneto n. 33/1985, che assimila (artt. 2 e 6) le radiazioni elettromagnetiche ad altre immissioni (vibrazioni e rumori) rientranti pacificamente nella disciplina del menzionato art. 844.

Anche il giudice amministrativo, come si è già accennato, è stato spesso adìto per la tutela, sebbene indiretta, dei cittadini in ordine ai pericoli dell’ inquinamento elettromagnetico, in genere denunziandosi eventuali vizi dei provvedimenti autorizzatori emanati dalla P.A.. La giustizia amministrativa, nella materia in questione (ad es. installazione di stazioni radio base per telefonia cellulare), ha anche ribadito l’ importanza della comparazione tra l’ interesse imprenditoriale fatto valere dall’ emittente e l’ interesse pubblico alla tutela del diritto alla salute, criterio ricorrente nell’ applicazione dell’ art. 844, secondo comma, cod. civ. [34]. Con una recente decisione del TAR Puglia[35] è stato per la prima volta espressamente affermato che il provvedimento concessorio riguardante la installazione di stazione di telefonia mobile deve rispettare le regole dettate dalla legislazione di tutela in materia ambientale ex artt. 2, comma 1 lett. b), D.P.R. n. 318/1997, 2-bis L. n. 189/1997, 4, comma 3, L. n. 249/1997, ed in particolare che, prima di rilasciare una concessione del genere, deve essere acquisito il parere ambientale di competenza regionale.

Tornando alla tutela penale, si vuole focalizzare l’ attenzione sugli strumenti a disposizione della popolazione inconsapevolmente esposta al tipo di inquinamento in questione, piuttosto che di coloro che sono a contatto con campi elettromagnetici, a causa della particolare attività lavorativa svolta. Questi ultimi, infatti, proprio perché dovrebbero essere consci ed informati dei rischi connessi con la loro peculiare attività, oltre ad essere in condizione di adottare adeguate misure di prevenzione, sono comunque sottoposti ad una serie di controlli sanitari e protetti da specifiche norme antinfortunistiche, quali quelle dei menzionati D.P.R. n. 303/1956 e D. L.vo n. 626/1994, dotati di autonomo sistema sanzionatorio penale [36].

In via generale, quando in conseguenza dell’ esposizione a campi elettromagnetici (NIR) si siano verificate lesioni personali o il decesso di taluno, possono configurarsi , innanzi tutto, i delitti previsti dagli artt. 589 e 590 c.p (omicidio e lesioni colpose)..

Tali ipotesi teoriche, però, trovano raramente concreto riscontro, per la difficoltà -nell’ attuale fase di conoscenze scientifiche, quanto meno relativamente ai c.d. effetti a lungo termine- di collegare con certezza (nesso di causalità) un determinato evento lesivo (malattia o morte) alla esposizione a NIR. Peraltro, in ordine al reato di lesioni colpose, un ulteriore limite all’ azione penale è costituito dalla perseguibilità a querela di parte, a meno che esse non siano gravi e determinate dalla violazione della normativa antinfortunistica o sull’ igiene del lavoro.

Altre norme penalmente sanzionate cui si può fare ricorso per difendersi, sebbene indirettamente, dall’ inquinamento elettromagnetico, sono quelle previste in materia urbanistica, che, per quanto non specificamente finalizzate alla tutela della salute della popolazione, possono tuttavia essere utilizzate anche a tale scopo [37].

La Corte di Cassazione ha affermato, ad esempio, che la costruzione di un impianto di ripetizione televisivo, con un traliccio di notevoli dimensioni in ferro ancorato nel terreno, costituisce costruzione in senso tecnico con modificazione urbanistico-edilizia del suolo, per cui necessita di concessione edilizia, rilevando che “la legge n. 10 del 1985 in materia di trasmissione radiotelevisiva non esclude l’ osservanza delle norme stabilite per fini diversi ed a tutela di particolari interessi, quali quelli inerenti alla tutela el paesaggio ed alla disciplina edilizia-urbanistica” [38].

In altra decisione[39], la Suprema Corte ha ravvisato il reato di cui all’ art. 734 c.p. nel caso di installazione di grandi antenne paraboliche di una emittente televisiva su un edificio del centro storico, osservando che, per la sussistenza del detto reato, “non occorre la materiale ed irreparabile distruzione in senso fisico delle componenti strutturali, naturali e culturali, del paesaggio, ma è sufficiente un’ alterazione che ne comporti il deturpamento, anche se realizzata senza costruzioni, demolizioni, distruzione di vegetazione, sbancamenti, ecc. bensì con l’ aggiunta di elementi che rompano l’ equilibrio delle varie componenti”.

La necessità del provvedimento concessorio[40], per antenne di una certa dimensione, discende anche dall’ impossibilità di considerarle “pertinenze od impianti tecnologici al servizio di edifici già esistenti” che, secondo la previsione dell’ art. 7, comma 2 lett. a), D.L. n. 9/1982, convertito con modificazioni nella L. n. 94/1982, sono assoggettate alla semplice autorizzazione gratuita, se conformi alle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti [41].

Ma le disposizioni direttamente tirate in ballo a proposito di inquinamento elettromagnetico, tra le rarissime sentenze penali riguardanti specificamente la materia, sono quelle previste dagli artt. 674 (getto pericoloso di cose) e 675 (collocamento pericoloso di cose) del codice penale.

Non entrando più in discussione l’ ultima delle due norme, in quanto recentemente depenalizzata[42], ci si soffermerà solo sull’ art. 674.

Tale disposizione -collocata tra le contravvenzioni concernenti l’ incolumità pubblica, e, più precisamente, l’ incolumità delle persone nei luoghi di pubblico transito o nelle abitazioni- punisce, nella prima delle due ipotesi (l’ unica che qui interessa), “chiunque getta o versa, in luogo di pubblico transito o in un luogo privato ma di comune o di altrui uso, cose atte ad offendere o imbrattare o molestare persone …”, per cui è finalizzata a prevenire pericoli alle persone in conseguenza dei detti comportamenti.

L’ elemento oggettivo del reato consiste nel gettare o versare determinate cose, solide (gettare) o liquide (versare) ed assimilabili, in luoghi specificamente individuati.

Innanzi tutto, quindi, deve stabilirsi -in ordine al tema in trattazione- se le onde elettromagnetiche possano rientrare nel concetto codicistico di “cosa”.

Secondo buona parte della dottrina, i campi elettromagnetici non possono rientrare nel concetto di “cose” inteso dall’ art. 674 c.p., non essendo elementi materiali di immediata percezione e suscettibili di essere gettati o versati, donde l’ impossibilità, senza violare il principio costituzionale di legalità, di estendere agli stessi la portata della norma incriminatrice [43].

Deve però rilevarsi che, sebbene la nozione di cosa venga in genere riferita alle sole entità dotate di un substrato materiale, il legislatore -nell’ art. 624, comma 2, c.p.- ha espressamente equiparato alla “cosa mobile” le “energie” aventi valore economico, ed in altre ipotesi ha conferito al termine “cose” un senso indeterminato per ampliare il campo di applicazione della relativa norma (artt. 408 e 733 c.p.). Pertanto la possibilità di considerare “cose” le onde elettromagnetiche è stata riconosciuta da altra parte della dottrina [44], in considerazione della loro “individualità fisica”, e la conseguente suscettibilità di misurazione ed utilizzazione (lo stesso Einstein affermava che i campi magnetici erano altrettanto reali della sedia su cui ci si accomoda) [45].

In secondo luogo deve valutarsi se le cose sopra indicate (onde elettromagnetiche) siano suscettibili di essere “gettate”.

Anche questo problema è stato risolto in modo difforme dalle rare specifiche pronunce sopra richiamate[46] e dalla dottrina . Dato, però, che il legislatore non indica né il tempo, né la traiettoria, né le modalità del getto (caduta, spinta, lancio, ecc.), al verbo “gettare” è stato attribuito un amplissimo significato, che va oltre il “lanciare” qualcosa nello spazio, e comprende il “mandar fuori”, l’ “emettere”, sino al “produrre”, “far nascere”, per cui -sotto tale profilo- la formulazione della norma non costituisce uno scoglio insuperabile. Ad esempio, è stato considerato getto anche l’ immissione nell’ atmosfera di polveri degli impianti di uno stabilimento industriale in virtù di un processo produttivo [47], e addirittura lo sparo in luogo abitato con un fucile ad aria compressa[48].

Ma l’ art. 674 c.p. richiede anche che le cose gettate abbiano una particolare capacità offensiva (“atte ad offendere o imbrattare o molestare persone”). Esclusa la fattispecie dell’ imbrattamento, senza dubbio estranea alla materia in discussione, si configura offesa alla persona quando risulti lesa l’ integrità fisica di un soggetto; detta ipotesi, però, alla luce delle precedenti considerazioni riguardanti la titubanza della comunità scientifica internazionale in ordine alle conseguenze sulla salute dell’ esposizione a campi elettromagnetici, non è al momento di facile dimostrabilità.

Più agevole, quindi, risulta prospettare la diversa ipotesi della attitudine delle NIR ad arrecare molestia alle persone, considerando che la giurisprudenza ha sempre inteso estensivamente il concetto di molestie, sino a farvi rientrare tutte le situazioni di fastidio, disagio, disturbo e comunque di “turbamento della tranquillità e della quiete delle persone”, che producono “un impatto negativo, anche psichico, sull’ esercizio delle normali attività quotidiane di lavoro e di relazione” [49]. Quindi, proprio nel solco di questo orientamento giurisprudenziale, si può ragionevolmente sostenere che costituisce molestia anche il semplice arrecare alle persone generalizzata preoccupazione ed allarme circa eventuali danni alla salute da esposizione a campi elettromagnetici, quantunque non dimostrati con certezza nell’ attuale fase di ricerca scientifica ed epidemiologica. Si segnala però in proposito, con riferimento alla contravvenzione di cui all’ art. 674 c.p. ma non in relazione a radiazioni elettromagnetiche, una recente decisione della Suprema Corte [50] con la quale, ai fini della configurabilità del reato, è stato ritenuto che “le emissioni possono considerarsi moleste soltanto allorché superino il limite della normale tollerabilità con riferimento alle immissioni che, secondo l’ art. 844 c.c., il proprietario del fondo non può impedire che provengano dal fondo del vicino”.

Per quanto concerne l’ elemento soggettivo del reato in questione, sebbene taluno sostenga che la condotta dell’ agente debba essere connotata dal dolo, inteso come coscienza e volontà di gettare o versare cose atte ad offendere o molestare persone, sembra più corretto invece -tenuto conto della natura contravvenzionale del reato de quo- ritenerlo punibile a titolo di colpa, con la conseguenza che sarebbe penalmente sanzionabile anche la colposa omissione di cautele atte ad impedire il verificarsi di una situazione di pericolo [51]. Con riferimento all’ installazione di impianti che producono NIR, poi, la sussistenza della colpevolezza dell’ agente dovrebbe ovviamente essere valutata con riferimento all’ osservanza delle specifiche prescrizioni normativamente imposte, relative soprattutto a limiti di esposizione, valori di attenzione e obiettivi di qualità.

Per completare l’ analisi della contravvenzione di cui all’ art. 674 c.p., deve ricordarsi che essa configura un tipico reato di mero pericolo, per cui non è necessario che sia determinato un effettivo nocumento alle persone, essendo sufficiente l’ attitudine -delle cose gettate- ad offenderle o molestarle, nel senso sopra indicato. Peraltro detta astratta attitudine non deve essere obbligatoriamente accertata mediante perizia, “ben potendo il giudice, secondo le regole generali, fondare il proprio convincimento su elementi probatori di diversa natura” [52].

Infine alla contravvenzione de qua è riconosciuta in genere natura istantanea; solo eventualmente permanente, quando le emissioni pericolose siano connesse ad un’ attività produttiva continuativa [53] ovvero, come nel caso in esame, all’ attivazione e funzionamento protratto nel tempo di installazioni producenti campi elettromagnetici.

Delineato così il reato di cui all’ art. 674 c.p., deve ripetersi che, con specifico riferimento al fenomeno dell’ elettrosmog, come coloratamente viene definito dai mass-media il particolare inquinamento in esame, a fronte di numerosi contributi degli studiosi, sono invece pochissime le pronunzie giurisprudenziali penali rintracciate, peraltro di diverso segno in ordine all’ ipotizzabilità del detto reato.

Con un provvedimento del 28 gennaio 1997 (n. 791), invero non adeguatamente motivato, il G.I.P. presso la Pretura di Venezia, disponeva il sequestro preventivo di un impianto di radiotrasmissione, ritenendo che la libera disponibilità di esso -da parte dei gestori delle relative stazioni radio- potesse aggravare o protrarre le conseguenze dei reati di cui agli artt. 674 o 675 c.p., e condizionava il provvedimento cautelare “all’ abbassamento della potenza emessa”.

In ordine ad analoga vicenda (v. nota 39), lo stesso G.I.P., con ordinanza 16 marzo 1999, stavolta ampiamente ed analiticamente motivata, su identica richiesta di sequestro preventivo da parte del P.M., non riteneva invece ipotizzabili le menzionate contravvenzioni, sia per la difficoltà di far rientrare le onde elettromagnetiche nella nozione codicistica di “cose”, sia perché reputava assolutamente non provata, anche solo in termini probabilistici, l’ asserita sussistenza dell’ idoneità offensiva delle stesse. Detta decisione veniva confermata, in sede di riesame, dal Tribunale di Venezia (ord. 16 aprile 1999), con puntuale e rigorosa motivazione che ripercorreva e confermava tutte le argomentazini del primo giudice, e infine dalla Corte di Cassazione (Sez. I, 11 novembre 1999 (c.c. 13 ottobre), n. 5592, PM/Pareschi), secondo cui “in assenza di prova certa circa l’ effettiva nocività … di campi elettromagnetici superiori a valori limite fissati dalla normativa regionale, deve escludersi la configurabilità del reato di cui all’ art. 674 c.p. nel caso di impianto che dia luogo alla produzione dei campi anzidetti”.

Il giorno successivo alla pronunzia della menzionata sentenza (PM/Pareschi), la stessa Sezione decideva, però, difformemente circa la ipotizzabilità della contravvenzione in questione, dando luogo, quindi, ad un inconsapevole contrasto. Infatti, secondo Cass. Sez. I, 29 novembre 1999 (c.c. 14 ottobre), n. 5626, PG/Cappellieri ed altri, il fenomeno dell’ inquinamento elettromagnetico è astrattamente riconducibile alla previsione dell’ art. 674 c.p., alla luce di una interpretazione evolutiva del codice Rocco, che ovviamente non poteva prevederlo nel 1930. La vicenda era assolutamente analoga a quella del processo Pareschi: il GIP presso la Pretura di Venezia aveva respinto la richiesta del PM di sequestro preventivo di quattro conduttori di corrente elettrica ad alta tensione collocati nei pressi di una casa colonica ed il Tribunale di Venezia aveva confermato detta decisione con le medesime argomentazioni adottate in quella Pareschi. La Corte Suprema, pur rigettando il ricorso del PG per inidoneità lesiva della condotta, ha colto l’occasione per affrontare funditus e risolvere il problema della applicabilità dell’ art. 674 c.p. all’ inquinamento in questione, fornendo in proposito importanti precisazioni. Infatti, in assoluto contrasto (da presumersi inconsapevole) con quanto affermato il giorno precedente, ha ritenuto non arbitrario includere tra le “cose” di cui all’ art. 674 c.p. anche i campi magnetici e, in secondo luogo, ha reputato addirittura ancora più agevole ricondurre il fenomeno della propagazione delle onde elettromagnetiche “nell’ ambito dell’ amplissimo significato che ha nella nostra lingua il verbo <gettare>”, concludendo con l’ enunciazione del principio di diritto sopra riportato, e cioè della astratta sussumibilità del fenomeno noto come inquinamento elettromagnetico nella previsione dell’ art. 674 c.p..

E’ di tutta evidenza l’ importanza di tale affermazione giurisprudenziale che, se dovesse prevalere sull’ altra di segno opposto, produrrebbe conseguenze molto rilevanti non solo nel settore dei campi a bassa frequenza, ma anche in quello, continuamente in espansione, dei trasmettitori radio-televisivi e della telefonia cellulare. Infatti, benché la sanzione prevista per la contravvenzione de qua sia tutt’ altro che dissuasiva (al massimo un mese di arresto o £ 400.000 di ammenda), la rilevanza penale del fatto comporta comunque la possibilità di ricorrere -da parte dell’ Autorità giudiziaria- al sequestro degli impianti pericolosi, che può costituire davvero un buon deterrente nei confronti dei contravventori. Ovviamente, considerato che la maggior parte degli impianti generatori di campi elettromagnetici sono utilizzati per servizi di pubblica utilità, dovrà farsi ricorso con estrema prudenza alla misura cautelare suddetta, cercando sempre di contemperare la tutela della salute della popolazione con l’ esigenza di non interrompere il pubblico servizio.

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[1] Sull’ argomento v. C. M. GRILLO “Radiazioni ionizzanti in strutture sanitarie e responsabilità penali” in Rivista Penale 1999, pagg. 817 e ss.

[2] Più precisamente, i campi elettromagnetici vengono differenziati in statici (0-1 Hz, ossia con intensità costante nel tempo) e variabili; questi ultimi vanno dalle frequenze estremamente basse (ULF, Ultra Low Frequency > fino a 30 Hz e ELF, Extremely Low Frequency > fino a 300 Hz) alle basse frequenze (VF, Voice Frequency > da 300 Hz a 3 kHz , VLF, Very Low Frequency > da 3 kHz a 30 kHz, LF, Low frequency da 30 kHz a 300 kHz) alle radiofrequenze (RF, Radio Frequency, da 300 kHz a 300 Ghz), che si distinguono ulteriormente in: MF, Medium Frequency > da 300 kHz a 3 MHz; HF, High Frequency > da 3 MHz a 30 MHz; VHF, Very High Frequency > da 30 MHz a 300 MHz , e, nella fascia più elevata, le microonde (MW, Micro Waves, da 0,3 a 300 Ghz), tra cui UHF, Ultra High Frequency > da 300 MHz a 3 GHz; <span style=”mso-spacerun: y

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