Fino a che punto si estende la responsabilità del produttore di rifiuti nell’ambito delle spedizioni transfrontaliere intra UE?

A livello europeo, la responsabilità della corretta gestione dei rifiuti è disciplinata dall’art. 15[1] della Direttiva quadro sui rifiuti 2008/98/CE[2], nel quale si afferma che ciascun Stato membro deve adottare le misure necessarie per garantire che “ogni produttore iniziale o altro detentore di rifiuti provveda personalmente al loro trattamento oppure li consegni ad un commerciante o da un ente o a un’impresa che effettua le operazioni di trattamento dei rifiuti”, specificando, tuttavia, che quando i rifiuti vengono trasferiti dal loro produttore ai soggetti terzi per il loro trattamento, “la responsabilità dell’esecuzione di un’operazione completa di recupero o smaltimento di regola non è assolta”.

L’art. 15 della Direttiva quadro poi prosegue: “Fatto salvo il regolamento (CE) n. 1013/2006, gli Stati membri possono precisare le condizioni della responsabilità e decidere in quali casi il produttore originario conserva la responsabilità per l’intera catena di trattamento o in quali casi la responsabilità del produttore e del detentore può essere condivisa o delegata tra i diversi soggetti della catena di trattamento”.

Spetta, quindi, al Legislatore nazionale stabilire i confini della responsabilità del produttore di rifiuti sia per quanto riguarda la gestione degli stessi entro il proprio confine sia in merito alla gestione della spedizione transfrontaliera dei rifiuti, fatto salvo quanto disposto dal Regolamento n. 1013/2006.

Il Regolamento europeo che disciplina le spedizioni transfrontaliere di rifiuti, Reg. n. 1013/2006[3], è, invero, molto chiaro nel definire la centralità della figura del produttore di rifiuti nella gestione della spedizione.

Si riscontrano, infatti, numerosi riferimenti che individuano nel produttore di rifiuti il principale responsabile della corretta procedura di spedizione, coerentemente con quanto stabilito dalla Direttiva quadro sopra citata.

La rilevanza della figura del produttore di rifiuti, è messa in luce nella definizione stessa di “notificatore”, ossia la persona fisica o giuridica, soggetta alla giurisdizione dello Stato membro, che intende effettuare o far effettuare una spedizione di rifiuti e a cui spetta l’obbligo della notifica.

Sull’interpretazione della definizione di “notificatore” si era espressa anche la Corte di Giustizia europea con la nota sent. I del 16 febbraio 2006, nel procedimento C-215/04, pronunciandosi sulla definizione del vecchio Reg. del 1° febbraio 1993, n. 259[4], abrogato da quello attuale.

Nella sentenza la Corte europea ha stabilito che il notificatore deve coincidere, in primo luogo, con il “produttore iniziale di rifiuti” ed in subordine con altri soggetti, anticipando l’ordine gerarchico, poi inserito nell’attuale definizione di notificatore di cui all’art. 2, punto 15) del Reg. 1013/2006:

“nel caso di spedizioni provenienti da uno Stato membro, la persona fisica o giuridica soggetta alla giurisdizione di tale Stato membro, che intenda effettuare o far effettuare una spedizione di rifiuti e a cui spetta l’obbligo della notifica. Il notificatore è una delle persone o degli organismi sottoelencati, conformemente al seguente ordine gerarchico:

1. i) il produttore iniziale; o
2. ii) il nuovo produttore abilitato che effettua operazioni prima della spedizione; o

iii) un raccoglitore abilitato che ha formato, riunendo vari piccoli quantitativi di rifiuti dello stesso tipo e provenienti da fonti diverse, la spedizione in partenza da un’unica località notificata; […]”.

Com’è noto, il Regolamento europeo citato, distingue, a seconda del tipo di rifiuti, oggetto della spedizione, due diversi iter procedurali di spedizione intra UE: la “procedura di notifica e autorizzazione preventive scritte”[5], avente carattere generale, si articola in un vero e proprio procedimento autorizzativo, mentre la procedura semplificata di cui all’art. 18 del detto Regolamento richiede la compilazione e l’invio alle autorità competenti del documento di accompagnamento, il cui modello è riportato nell’allegato VII, che assolve gli “obblighi generali di informazione” tra le parti[6] e l’obbligo di stipula del contratto tra il “soggetto che organizza la spedizione” e il destinatario.

Ai sensi dell’art. 5 del Regolamento, per tutte le spedizioni di rifiuti soggette all’obbligo di notifica e per la procedura di cui all’art. 18 deve essere stipulato un contratto.

Il contratto è stipulato tra il notificatore e il destinatario, per le spedizioni soggette a notifica e autorizzazione preventiva scritta, per le spedizioni soggette agli obblighi di informazione (lista verde) è pattuito tra il soggetto che organizza la spedizione e il destinatario.

Il contenuto minimo del contratto deve includere i seguenti obblighi in capo alle parti:

1. a) per il notificatore, di riprendere i rifiuti qualora la spedizione, il recupero o lo smaltimento non siano effettuati come previsto o siano effettuati illegalmente;
2. b) per il destinatario, di recuperare o smaltire i rifiuti se vi è stata una spedizione illegale;
3. c) per l’impianto, di fornire un certificato che attesti l’avvenuto recupero o smaltimento dei rifiuti conformemente alla notifica e alle relative condizioni, nonché alle disposizioni del reg. (CE) n. 1013/2006[7].

Il documento di notifica consiste in una richiesta scritta (il cui modello è contenuto nell’allegato IA al Regolamento) trasmessa dal notificatore all’autorità competente di spedizione iniziale al luogo di destino finale, compreso il recupero e lo smaltimento intermedio dei rifiuti stessi.

A tal proposito, si segnala che la rilevanza del produttore di rifiuti si riscontra proprio nel momento della compilazione di tale documento. Infatti, nel caso in cui il notificatore non coincida con il produttore iniziale, il notificatore stesso è tenuto a far firmare il documento di notifica anche al produttore dei rifiuti, in contiguità con la ratio di cui al 18[8] considerando del Regolamento: “Qualora il notificatore non sia il produttore iniziale ai sensi dell’articolo 2, punto 15), lettera a), punto i), provvede affinché anche tale produttore o una delle persone di cui all’articolo 2, punto 15), lettera a), punti ii) o iii), ove possibile, firmi il documento di notifica di cui all’allegato I A.” (art. 4, c. 1 del Regolamento).

La centralità della figura del produttore di rifiuti è ribadita anche con riferimento alla fattispecie della spedizione non conforme a quanto previsto dalle parti, per la quale è previsto l’obbligo di ripresa dei rifiuti in capo al notificatore. Qualora il notificatore non ottemperi a tale obbligo “il produttore iniziale, il nuovo produttore o il raccoglitore abilitato di cui rispettivamente ai punti i), ii) o iii) che ha autorizzato tale commerciante o intermediario ad agire per suo conto è considerato il notificatore ai fini dei suddetti obblighi in materia di ripresa dei rifiuti […]” (art. 2, punto 15, ultimo paragrafo del Regolamento).

Chiarita l’importanza che riveste il produttore di rifiuti durante lo svolgimento della spedizione, dal momento della notifica all’eventuale obbligo di ripresa dei rifiuti – nel caso di spedizione illegale o non conforme – resta da chiedersi fino a che punto o fase si estende la sua responsabilità. Ebbene, un’indicazione esplicita in risposta a tale quesito è contenuta nell’art. 22, paragrafo 8 del Regolamento, nel quale si afferma che l’obbligo di ripresa dei rifiuti cessa quando l’impianto di destinazione finale rilascia il certificato di avvenuto recupero o smaltimento: “L’obbligo del notificatore e, in subordine, del paese di spedizione di riprendere i rifiuti o di organizzarne in modo alternativo il recupero o lo smaltimento cessa quando l’impianto rilascia il certificato di recupero o di smaltimento non intermedio di cui all’articolo 16, lettera e), o, se del caso, di cui all’articolo 15, lettera e). In caso di recupero o smaltimento intermedio di cui all’articolo 6, paragrafo 6, l’obbligo, in subordine, del paese di spedizione cessa quando l’impianto rilascia il certificato di cui all’articolo 15, lettera d).

Anche laddove non sia richiesta la ripresa dei rifiuti, ossia qualora la spedizione si svolga in maniera corretta e conforme, la responsabilità del produttore di rifiuti si arresta al momento dell’avvenuto recupero o smaltimento finale, certificato per iscritto dall’impianto finale di trattamento. Del resto, è proprio nel momento del ricevimento del certificato di avvenuto smaltimento o recupero da parte del notificatore, che viene svincolata la garanzia finanziaria, inizialmente prestata dal notificatore.

A livello nazionale, la responsabilità del produttore di rifiuti, come ampiamente trattato in altri commenti, è disciplinata dall’art. 188 del D.L.vo 152/06[9], ai sensi del quale, stante l’assenza del decreto attuativo sul certificato di avvenuto smaltimento, la responsabilità del produttore, quand’anche abbia conferito i propri rifiuti a soggetti autorizzati allo svolgimento di operazioni di trattamento intermedio, cessa con la ricezione della quarta copia del formulario controfirmato, con l’obbligo preventivo di accertare, mediante verifica documentale, che tali soggetti siano muniti di tutti i titoli abilitativi, richiesti ex lege, per l’esercizio delle attività di trattamento dei rifiuti.

Nel caso in cui i rifiuti vengano spediti a impianti di destinazione transfrontaliera, ai sensi dell’art. 188, comma 3[10], la responsabilità del produttore di rifiuti è altresì estesa fino al momento in cui il produttore riceve la quarta copia del formulario, di cui all’articolo 193, controfirmato e datato in arrivo dal destinatario, entro sei mesi dalla data di conferimento dei rifiuti al trasportatore e la comunicazione è effettuata alla Regione.

Tuttavia l’art. 193, comma 7, D.L.vo n. 152/2006[11] stabilisce che il FIR è validamente sostituito, per i rifiuti oggetto di spedizioni transfrontaliere, dai documenti previsti dalla normativa comunitaria di cui all’articolo 194, e cioè dal Reg. (CE) n. 1013/2006.

Per eliminare tale incongruenza normativa in virtù della quale, da un lato una disposizione ancora oggi prevede che il FIR non sia necessario per i trasporti transfrontalieri, mentre dall’altro si forniva un termine di sei mesi per la restituzione della quarta copia, era intervenuta la Legge 11 agosto 2014, n. 116[12], abrogando il periodo relativo al termine di sei mesi, nel caso di spedizione transfrontaliere, per la ricezione della quarta copia del formulario.

La soppressione del SISTRI, a partire dal 1° gennaio 2019, ha riportato il testo dell’art. 188 alla versione antecedente alla riforma del D.L.vo 205/2010[13], ripristinando, così, l’impiego del FIR anche per le spedizioni transfrontaliere di rifiuti.

Ad oggi, pertanto, la responsabilità del produttore di rifiuti si conserva fino al ricevimento della quarta copia del FIR entro sei mesi dalla data del conferimento dei rifiuti al trasportatore, nel caso di spedizioni transfrontaliere.

Operando un’analisi comparata delle due discipline (nazionale ed europea), a parere di chi scrive, si può concludere che se il contenuto del formulario appare in sostanza surrogabile dal contenuto della documentazione prevista dalla normativa comunitaria, resta tuttavia la necessità che il notificatore/produttore di rifiuti sia consapevole e si accerti della corretta ricezione del rifiuto da parte del destinatario. Necessità soddisfatta, dal lato della normativa nazionale, mediante il ricevimento della quarta copia del FIR e dal lato del Regolamento europeo, mediante il ricevimento del certificato di avvenuto recupero o smaltimento finale, secondo la procedura di “notifica e autorizzazione preventiva scritta”, disciplinata dall’art. 16 del Regolamento.

Nel caso di procedura semplificata, ex art. 18 del Reg., si rammenta che non è espressamente previsto un obbligo specifico di restituzione della copia dell’allegato VII, controfirmata dall’impianto di destinazione al soggetto che organizza la spedizione. È consigliabile, pertanto, nell’interesse del soggetto che organizza la spedizione, sotto il profilo della responsabilità del produttore di rifiuti, inserire nel contratto apposita clausola che disciplini la restituzione della copia dell’allegato VII a comprova dell’avvenuto recupero da parte dell’impianto, unitamente alla restituzione della quarta copia del formulario.

[1] Art. 15 (Responsabilità della gestione dei rifiuti):

“Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che ogni produttore iniziale o altro detentore di rifiuti provveda personalmente al loro trattamento oppure li consegni ad un commerciante o ad un ente o a un’impresa che effettua le operazioni di trattamento dei rifiuti o ad un soggetto addetto alla raccolta dei rifiuti pubblico o privato in conformità degli articoli 4 e 13.

2. Quando i rifiuti sono trasferiti per il trattamento preliminare dal produttore iniziale o dal detentore a una delle persone fisiche o giuridiche di cui al paragrafo 1, la responsabilità dell’esecuzione di un’operazione completa di recupero o smaltimento di regola non è assolta.

Fatto salvo il regolamento (CE) n. 1013/2006, gli Stati membri possono precisare le condizioni della responsabilità e decidere in quali casi il produttore originario conserva la responsabilità per l’intera catena di trattamento o in quali casi la responsabilità del produttore e del detentore può essere condivisa o delegata tra i diversi soggetti della catena di trattamento.

3. Gli Stati membri possono decidere, a norma dell’articolo 8, che la responsabilità di provvedere alla gestione dei rifiuti sia sostenuta parzialmente o interamente dal produttore del prodotto causa dei rifiuti e che i distributori di tale prodotto possano condividere tale responsabilità”.

[2] Direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive. Pubblicata sulla GUE L 312/3 del 22 novembre 2008.

[3] Regolamento (CE) n. 1013/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 giugno 2006.

Pubblicato sulla GUE del 12 luglio 2006, n. L 190, in vigore dal 15 luglio 2006 ed applicabile dal 12 luglio 2007.

[4] Regolamento (CE) n. 259/93 del Consiglio del 1° febbraio 1993 relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio.

Pubblicato sulla GUE L 30 del 6 febbraio 1993. Abrogato dal Regolamento (CE) n. 1013/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 giugno 2006.

[5] Le spedizioni di rifiuti, a cui si applica la procedura di notifica e autorizzazione preventive scritte, sono indicate all’art. 3, comma 1 del Reg. n. 1013/2006.

[6] La lista completa della tipologia di spedizioni soggetta agli obblighi generali di informazione è indicata all’art. 3, comma 2 del Reg. in esame.

[7] Per ulteriori approfondimenti V. E.ONORI-B.BRACCHETTI, Le spedizioni transfrontaliere di rifiuti, Egaf Edizioni, 2007.

[8] Il considerando n. 18) del Regolamento 1013/2006 afferma che: “Tenuto conto della responsabilità dei produttori di rifiuti in materia di gestione ecologica dei rifiuti, i documenti di notifica e di trasporto dei rifiuti dovrebbero, ove possibile, essere compilati dai produttori”, a ribadire che è il produttore di rifiuti, in ordine gerarchico, il primo soggetto responsabile del buon esito della procedura di spedizione.

[9] Decreto Legislativo n. 152 del 3 aprile 2006, Norme in materia ambientale. Pubblicato sulla GU n. 88 del 14 aprile 2006 ed entrato in vigore il 29 aprile 2006.

[10] Art. 188, comma 3 lettera b):

“3. La responsabilità del detentore per il corretto recupero o smaltimento dei rifiuti è esclusa:

1. a) in caso di conferimento dei rifiuti al servizio pubblico di raccolta;
2. b) in caso di conferimento dei rifiuti a soggetti autorizzati alle attività di recupero o di smaltimento, a condizione che il detentore abbia ricevuto il formulario di cui all’articolo 193 controfirmato e datato in arrivo dal destinatario entro tre mesi dalla data di conferimento dei rifiuti al trasportatore, ovvero alla scadenza del predetto termine abbia provveduto a dare comunicazione alla provincia della mancata ricezione del formulario. Per le spedizioni transfrontaliere di rifiuti tale termine è elevato a sei mesi e la comunicazione è effettuata alla regione”.

[11] Si segnala, relativamente all’art. 193 del D.L.vo n. 152/2006, che l’attuale formulazione del medesimo è quella antecedente la novella operata dal D.L.vo n. 3 dicembre 2010, n. 205, essendo stato soppresso il SISTRI (Sistema Informatico di Tracciabilità dei Rifiuti) e con esso le precedenti versioni modificate degli artt. 188, 189, 190 e 193.

[12] Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, recante disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l’efficientamento energetico dell’edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonché per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea.

Pubblicata sulla GU n. 192 del 20 agosto 2014 – S.O. n. 72 ed in vigore dal 21 agosto 2014.

[13] Decreto Legislativo 3 dicembre 2010, n. 205, Disposizioni di attuazione della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive.

Pubblicato sulla GU n. 288 del 10 dicembre 2010 ed entrata in vigore il 25 dicembre 2010.

Piacenza, 24 dicembre 2019

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