VIA e AIA: la nuova disciplina limiterà la discrezionalità della P.A.?

In data 23 marzo 2018 è stato presentato il Progetto di Legge n. 53 che propone modifiche alla Parte Seconda del D.L.vo 152/2006 che, come sappiamo, disciplina le procedure per la valutazione ambientale strategica (VAS), per la valutazione di impatto ambientale (VIA) e per l’autorizzazione integrata ambientale (AIA).

Quali sono, dunque, le novità in cantiere? Ma, soprattutto, quali effetti produrranno sul sistema attualmente vigente?

Per rispondere conviene partire dall’inizio e comprendere il perché siano stati introdotti in passato tali istituti. La ragione principale riguarda la necessità di tutelare dalle attività svolte dall’uomo sia la salute di quest’ultimo che l’ambiente circostante.

Restringendo la nostra attenzione agli istituti di VIA ed AIA, prima di scendere nel merito della presente trattazione, cerchiamo di definirne correttamente i tratti principali.

La Valutazione di Impatto Ambientale, disciplinata al Titolo III, Parte II del D.L.vo 152/2006, consiste in una procedura che ha lo scopo di individuare, descrivere e valutare – in via preventiva alla realizzazione delle opere – gli effetti sull’ambiente, sulla salute e benessere umano di determinati progetti pubblici o privati, nonché di identificare le misure atte a prevenire, eliminare o rendere minimi gli impatti negativi sull’ambiente, prima che questi si verifichino effettivamente.

In estrema sintesi, e da un punto di vista maggiormente tecnico, ai sensi dell’art. 5, c. 1, lett. b), D.L.vo 152/2006 per “VIA” deve intendersi “il processo che comprende, secondo le disposizioni di cui al Titolo III della parte seconda del presente decreto, l’elaborazione e la presentazione dello studio d’impatto ambientale da parte del proponente, lo svolgimento delle consultazioni, la valutazione dello studio d’impatto ambientale, delle eventuali informazioni supplementari fornite dal proponente e degli esiti delle consultazioni, l’adozione del provvedimento di VIA in merito agli impatti ambientali del progetto, l’integrazione del provvedimento di VIA nel provvedimento di approvazione o autorizzazione del progetto”.

La Valutazione di Impatto Ambientale riguarda i “progetti” definiti alla lett. g) del medesimo articolato come “la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti od opere e di altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo”, quindi nella nozione di progetto rientrano la costruzione e la modifica degli impianti o delle opere interessate riportate negli allegati II, II-bis III e IV alla parte seconda del decreto[1].

Con l’Autorizzazione Integrata Ambientale, la cui disciplina è attualmente contenuta negli artt. 29-bis e ss. Del D.L.vo 152/2006, invece, viene generalmente autorizzato l’esercizio di un’installazione (o parte di essa) in cui vengono svolte determinate attività industriali.

Alla lettera o-bis) è definita come “il provvedimento che autorizza l’esercizio di una installazione rientrante fra quelle di cui all’articolo 4, comma 4, lettera c), o di parte di essa a determinate condizioni che devono garantire che l’installazione sia conforme ai requisiti di cui al Titolo III-bis ai fini dell’individuazione delle soluzioni più idonee al perseguimento degli obiettivi di cui all’articolo 4, comma 4, lettera c). Un’autorizzazione integrata ambientale può valere per una o più installazioni o parti di esse che siano localizzate sullo stesso sito e gestite dal medesimo gestore. Nel caso in cui diverse parti di una installazione siano gestite da gestori differenti, le relative autorizzazioni integrate ambientali sono opportunamente coordinate a livello istruttorio”.

Centrale, quindi, risulta la nozione di “installazione”, che alla lett. i-quater), c. 1, dell’art. 5 del D.L.vo n. 152/2006, è definita quale “unità tecnica permanente, in cui sono svolte una o più attività elencate all’Allegato VIII alla Parte Seconda e qualsiasi altra attività accessoria, che sia tecnicamente connessa con le attività svolte nel luogo suddetto e possa influire sulle emissioni e sull’inquinamento. E’ considerata accessoria l’attività tecnicamente connessa anche quando condotta da diverso gestore”.

Negli ultimi decenni la nostra normativa interna in tema sia di VIA che di AIA (come anche di VAS) – racchiusa come anticipato nella Parte II del D.L.vo 152/2006 – non è di certo stata in grado di reggere il passo di quella comunitaria, arrancando dietro ad ogni modifica prevista a livello europeo (si veda, da ultimo, il D. L.vo 104/2017, in tema di VIA, e il D.L.vo 46/2014, in tema di AIA[2]).

Ad esigenze sempre maggiori di tutela dal punto di vista ambientale, si è dovuto fisiologicamente rispondere con la previsione di poteri discrezionali sempre più ampi dell’Autorità competente in grado di arrivare con immediatezza là dove la norma non si era ancora spinta, con la finalità di migliorare la cura degli interessi protetti: anche se esteso, si tratta di un potere il cui esercizio è vincolato nel fine, cioè nell’interesse pubblico fissato dalla legge[3].

A tal proposito si veda la recentissima Sentenza n. 1098 del 20 novembre 2018 del TAR Lombardia (BS), la quale, con riferimento al potere esercitato dalla P.A. in sede di VIA, chiarisce: “l’Amministrazione esercita una amplissima discrezionalità che non si esaurisce in un mero giudizio tecnico – in quanto suscettibile di verificazione tout court sulla base di oggettivi criteri di misurazione – ma presenta, al contempo, profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa e istituzionale sul piano dell’apprezzamento degli interessi pubblici e privai coinvolti e della loro ponderazione rispetto all’interesse all’esecuzione dell’opera o del progetto”.

Anche (e soprattutto) in tema di Autorizzazione Integrata Ambientale il legislatore ha attribuito all’Autorità competente al rilascio della stessa poteri che si caratterizzano per la possibilità di articolare in maniera discrezionale le prescrizioni da imporre ai destinatari.

Tale discrezionalità comporta ipso facto la possibilità che siano previste prescrizioni differenti per fattispecie (apparentemente) identiche, purché adeguatamente motivate dall’autorità territorialmente competente al rilascio e rispettose dei principi generali che devono informare l’azione della pubblica amministrazione, senza che, peraltro, la normativa attualmente in vigore preveda necessità di armonizzazione alcuna né tantomeno strumenti e destinatari per avanzare richieste in tal senso.

Ciò premesso, da un’attenta analisi del recentissimo Progetto di Legge n. 53, presentato il 23 marzo 2018 e contenente le modifiche previste per la Parte Seconda del D.L.vo 152/2006, sembra leggersi un primo – timido ma neanche troppo velato – cambio di rotta circa la innanzi discussa discrezionalità, volendo rispondere a concrete esigenze di “trasparenza, informazione e partecipazione dei cittadini […]” finora troppo spesso messe da parte, “[…] con il risultato che le scelte assunte dalle autorità competenti non sono state prioritariamente condivise dalle popolazioni interessate e sono (state) pertanto causa di forti tensioni sociali e di aumento del contenzioso giudiziario”[4].

Si veda in particolare l’art. 7 del Progetto di Legge, il quale propone, dopo l’articolo 9 del Titolo I del D.L.vo 152/2006, dedicato ai principi generali per le procedure di VIA, di VAS e per la valutazione d’incidenza e l’autorizzazione integrata ambientale (AIA), l’aggiunta dell’art. 9bis che, con riguardo alla trasparenza e partecipazione nelle procedure di approvazione di progetti aventi potenziale impatto sulla salute e sull’ambiente, dispone “1. In attuazione della legge 7 agosto 1990, n. 241, della Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia, […] le autorità competenti al rilascio di pareri ed autorizzazioni per piani, programmi e progetti che possono avere un impatto sull’ambiente per i quali non sono previste procedure di VIA e VAS assicurano che il pubblico sia informato nella fase iniziale del procedimento in modo adeguato, tempestivo ed efficace, mediante avvisi pubblici facilmente consultabili anche nei siti web istituzionali delle amministrazioni interessate dal procedimento. Le informazioni in merito alle successive fasi procedimentali sono comunicate, anche per via telematica, nominativamente a coloro che abbiano presentato formale richiesta di partecipazione.

Le informazioni riguardano in particolare:

1. a) l’oggetto del procedimento promosso su cui è presa la decisione;
2. b) l’autorità competente all’adozione del provvedimento;
3. c) l’avviso di avvio del procedimento contenente l’indicazione del responsabile del procedimento e dell’unità organizzativa alla quale rivolgersi per ottenere informazioni e documenti;
4. d) le modalità e i termini di partecipazione e di intervento nel procedimento da parte del pubblico;
5. e) l’indicazione delle informazioni ambientali e sanitarie disponibili sull’attività proposta.
6. L’autorità competente rende disponibili nel proprio sito web istituzionale le informazioni relative alle procedure previste dalla presente parte e ne garantisce l’integrità, il costante aggiornamento, la completezza, la tempestività, la semplicità di consultazione, la comprensibilità, l’omogeneità e la facile accessibilità. Sono, altresì, resi disponibili le indicazioni e gli esiti delle inchieste pubbliche e dei sopralluoghi, ove disposti”.

Peraltro, l’omissione degli obblighi di trasparenza e partecipazione di cui all’articolato innanzi richiamato comporta ai sensi del successivo art. 9ter l’applicazione delle sanzioni di cui al capo VI del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 – Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni.

A fronte di tale evidente spinta verso il cambiamento, non resta che attendere quella che sarà l’effettiva modifica della Parte II del D.L.vo 152/2006.

Si consideri in ogni caso che, a prescindere da qualsivoglia ulteriore considerazione, il principale rischio connesso alla discrezionalità è sempre quello dell’arbitrio nelle scelte dell’Autorità^[5] e l’unico elemento che consente oggi e consentirà domani di valutare il corretto esercizio di tale potere è la motivazione da rendere in correlazione all’atto stesso. Nel caso in cui poi, contrariamente alla tendenza appena analizzata, non si muova una foglia sul delicato tema in discussione, resta sempre, quale solitario strumento previsto a livello normativo per guidare correttamente l’azione amministrativa in campo ambientale, il sempre verde art. 178, D.L.vo 152/2006, che pone a presidio i criteri di efficienza, efficacia, economicità, trasparenza e, discrimine importante nel sindacato di legittimità della prescrizione, fattibilità tecnica ed economica.

Piacenza, 14.01.2019

[1] S. MAGLIA, P. PIPERE, L. PRATI, L. BENEDUSI, “GESTIONE AMBIENTALE – II edizione Interamente rivista e corretta”, Edizioni TuttoAmbiente, 2017, 59.

[2] In recepimento delle Direttive 2014/52/UE e 2010/75/UE.

[3]V. CERULLI IRELLI, “Lineamenti del diritto amministrativo”, Giappichelli editore, Torino, 2012.

[4] Proposta di Legge, “Modifiche al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, in materia di procedure di valutazione ambientale”, presentata il 23 marzo 2018.

[5]S.MAGLIA, L.MAESTRI, “Prescrizioni ambientali: qual è il limite discrezionale della P.A.?”.

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