VIA e SIA: il contributo delle linee guida del SNPA

La recente pubblicazione delle linee guida emanate dal SNPA relative alla Valutazione di Impatto Ambientale (Norme tecniche per la redazione degli studi di impatto ambientale), avvenuta con delibera n.28/2020 in data 8 maggio 2020, ha di fatto concretizzato quanto previsto dall’art.25, comma 4[1] del D.L.vo 104/2017, il quale aveva già a suo tempo introdotto delle importanti modifiche[2] al Titolo III, parte seconda del Testo Unico Ambientale[3], tra le quali ad esempio una nuova definizione di impatti ambientali e l’introduzione del provvedimento unico ambientale per i progetti assoggettati a VIA statale e del provvedimento autorizzatorio unico per quelli assoggettati a VIA regionale. L’obiettivo principale era quello di favorire, in quel caso, una semplificazione ed una armonizzazione di tutte le procedure relative all’istituto della valutazione di impatto ambientale, e tali modifiche introdotte hanno quindi portato a definirla da alcuni esperti come “la nuova VIA”[4] .

Le linee guida del SNPA nascono con l’obiettivo anch’esse di uniformare, semplificare e standardizzare e si compongono in particolare di una parte che sinteticamente definisce il processo per la redazione dello studio di impatto ambientale e di due allegati, il primo relativo alle tematiche ambientali, il secondo relativo a specifici approfondimenti tematici.

Esse contribuiscono a rappresentare quindi un ulteriore strumento per tutti i soggetti che, per sottoporre un’opera o un progetto al complesso iter[5] procedurale previsto dalla VIA, sono obbligati a redigerne uno studio di impatto ambientale, permettendo così sia al soggetto proponente (che dovrà presentare lo studio di impatto ambientale unitamente ad altri documenti) sia all’autorità competente (che ne dovrà valutare nel merito la congruenza e l’efficacia) di elaborare uno studio di impatto ambientale il più completo possibile comprendente cioè tutti gli aspetti e gli impatti ambientali derivanti dalla sua realizzazione, dal suo esercizio ed eventuale dismissione, nonché delle interazioni esistenti tra i relativi impatti e l’ambiente circostante, alla luce di quanto indicato nelle linee guida stesse.

Le valutazioni ambientali in generale, sia nel caso della VIA sia in quello della VAS, hanno un obiettivo molto alto ed ambizioso, come precisato anche da una importante sentenza[6] del Consiglio di Stato che, in merito alla ratio di tali valutazioni, si è cosi pronunciato:” Nel sistema vigente, le valutazioni ambientali (VIA e VAS) mirano alla salvaguardia dell’habitat in cui l’uomo vive, che assurge a valore primario ed assoluto (perché espressivo della personalità umana), sì da attribuire a tutti ed a ciascun singolo un autentico diritto fondamentale di derivazione comunitaria (cfr. dir. n. 85/337/CEE): a tali e precipui fini, quindi, l’ambiente rileva non solo o non tanto come paesaggio, ma specie come assetto del territorio, comprensivo di ogni suo profilo, finanche degli aspetti scientifico-naturalistici (ad esempio quelli sulla protezione di una particolare flora e fauna), pur non afferenti specificamente ai profili estetici della zona.

Si ricorda inoltre che la valutazione finale dell’ente competente (Ministero dell’Ambiente o Regione a seconda della tipologia di opera/progetto) è da ritenersi a tutti gli effetti vincolante. Pertanto l’esito di tale iter procedurale, assai complesso e con tempi tecnici lunghi, potrà essere esclusivamente o positivo o negativo poiché in questo caso non vige il silenzio assenso, come già ribadito anche in una sentenza[7] del Consiglio di Stato, il quale si è pronunciato in merito indicando quanto segue: “Non può assumersi l’applicabilità del silenzio assenso alla procedura di VIA in ragione dell’avvenuto svolgimento dello “screening” e, dunque, di una già avvenuta valutazione del progetto in linea tecnica, nonché dell’evidenziazione delle criticità ambientali esistenti, in armonia con i principi comunitari e con la normativa generale nazionale sul procedimento amministrativo secondo cui le disposizioni sul silenzio assenso non si applicano ad atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente e la difesa nazionale, ai casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza nonché agli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del presidente del Consiglio dei Ministri.”.

La Valutazione di Impatto Ambientale (VIA)

La Valutazione di Impatto Ambientale[8], ad oggi regolamentata dalla Parte II del Testo Unico Ambientale e in particolare dagli artt. 23-25 del D.L.vo .152/2006, è stata introdotta nel nostro ordinamento nazionale con il recepimento della Direttiva Europea 85/337/CEE (attraverso la Legge italiana n.349/86 che tra le altre cose ha istituito il Ministero dell’Ambiente e delle norme in materia di danno ambientale), poi sostituita dalla Direttiva 2011/92/UE a sua volta modificata dalla Direttiva 2014/52/UE, e consiste in una procedura di carattere tecnico-amministrativo per quanto riguarda le opere e i progetti[9] (da non confondersi con la Valutazione Ambientale Strategica, più nota come VAS che si riferisce invece esclusivamente ai Piani e ai Programmi), volta ad identificare e valutare nell’ottica preventiva sia gli impatti sulla salute e sull’ambiente derivanti dalla realizzazione di un’opera (oggetto della valutazione stessa) sia le idonee misure di mitigazione e/o compensazione necessarie a elidere o, laddove non è possibile, ridurre al minimo gli impatti negativi sull’ambiente.

La finalità della VIA, in linea con quanto indicato nel principio dello sviluppo sostenibile[10], è stata recentemente ribadita anche da una sentenza[11] del Consiglio di Stato che, chiamato a giudicare in merito al ricorso da parte di una società che non ha ottenuto il rilascio di un’autorizzazione integrata ambientale per l’adeguamento tecnico di un termovalorizzatore, è intervenuto ribadendo quali sono gli obiettivi principali dell’istituto della VIA, quasi arrivando a formularne, a parere di chi scrive, una vera e propria nuova e completa definizione:” La funzione tipica della VIA sia quella di esprimere un giudizio sulla compatibilità di un progetto valutando il complessivo sacrificio imposto all’ambiente rispetto all’utilità socio-economica perseguita, che non è dunque espressione solo di discrezionalità tecnica, ma anche di scelte amministrative discrezionali, con la conseguenza della sottrazione di tali scelte al sindacato del giudice amministrativo se non laddove ricorrano evidenti profili di illogicità, irragionevolezza o errore di fatto. Il giudizio di compatibilità ambientale è reso sulla base di oggettivi criteri di misurazione e attraversato da profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa sul piano dell’apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo e della loro ponderazione rispetto all’interesse dell’esecuzione dell’opera; apprezzamento che è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in ipotesi di manifesta illogicità o travisamento dei fatti, nel caso in cui l’istruttoria sia mancata o sia stata svolta in modo inadeguato e risulti perciò evidente lo sconfinamento del potere discrezionale riconosciuto all’Amministrazione, anche perché la valutazione di impatto ambientale non è un mero atto tecnico di gestione ovvero di amministrazione in senso stretto, trattandosi piuttosto di un provvedimento con cui viene esercitata una vera e propria funzione di indirizzo politico – amministrativo con particolare riferimento al corretto uso del territorio, in senso ampio, attraverso la cura ed il bilanciamento della molteplicità dei contrapposti interessi pubblici (urbanistici, naturalistici, paesistici, nonché di sviluppo economico – sociale) e privati”.

Lo Studio di Impatto Ambientale (SIA)

Lo studio di impatto ambientale viene menzionato inizialmente nella definizione di VIA stessa, e in particolare all’art. 5, c. 1, lett. b), D.L.vo 152/2006 : “valutazione d’impatto ambientale, di seguito VIA: il processo che comprende, secondo le disposizioni di cui al Titolo III della parte seconda del presente decreto, l’elaborazione e la presentazione dello studio d’impatto ambientale da parte del proponente, lo svolgimento delle consultazioni, la valutazione dello studio d’impatto ambientale, delle eventuali informazioni supplementari fornite dal proponente e degli esiti delle consultazioni, l’adozione del provvedimento di VIA in merito agli impatti ambientali del progetto, l’integrazione del provvedimento di VIA nel provvedimento di approvazione o autorizzazione del progetto”.

Lo Studio di Impatto Ambientale (di seguito SIA), che rappresenta il cuore di quanto sviluppato dalle linee guida del SNPA e approfondito in particolare nel paragrafo 2 del documento, viene definito dal punto di vista normativo oltre che alla lett.i) del medesimo art. 5 c.1 del D.L.vo 152/2006, che precisa quanto segue: “i) studio di impatto ambientale: documento che integra gli elaborati progettuali ai fini del procedimento di VIA, redatto in conformità alle disposizioni di cui all’articolo 22 e alle indicazioni contenute nell’allegato VII alla parte seconda del presente decreto;”, anche all’ art.22, il quale ne fornisce i relativi dettagli:

Lo studio di impatto ambientale, come precisato nelle linee guida del SNPA[12], dovrà comunque tener conto di quanto già definito e valutato attraverso l’istituto della VAS[13] per i piani e i programmi che si riferiscono all’opera che sarà oggetto di VIA e in particolare: “i progetti da sottoporre a VIA dovranno considerare:

• le condizioni e le prescrizioni definite nei provvedimenti conclusivi della VAS;
• gli esiti delle analisi di coerenza con la programmazione e pianificazione e congruenza con la vincolistica svolta nel Rapporto Ambientale;
• le alternative valutate nella VAS ;
• gli esiti delle analisi degli effetti ambientali determinati dai piani e programmi sottoposti a VAS nelle aree di studio, con particolare riferimento alla mitigazione, al monitoraggio, al controllo degli effetti ambientali negativi significativi per il progetto in valutazione.”

Questa sorta di “intersezione” tra i due istituti è di fondamentale rilevanza per le opere e i progetti previsti nei piani e nei programmi sottoposti alla valutazione ambientale strategica, al fine di evitare un duplice lavoro di analisi e di un eventuale rischio di non valutazione di alcuni vincoli già definiti nel relativo Rapporto Ambientale della VAS o di alcune prescrizioni oltre alla necessaria verifica degli obiettivi di sostenibilità definiti dalla VAS stessa.

Le linee guida SNPA consentono così di fornire una utile indicazione di come deve essere correttamente redatto uno studio di impatto ambientale attraverso l’ausilio di un apposito schema di flusso riportante il processo di elaborazione del SIA.

Si ricorda inoltre che il soggetto proponente, unitamente al SIA, all’atto di presentazione dell’istanza, dovrà anche fornire all’autorità competente i seguenti documenti:

• Il progetto di fattibilità tecnico-economica;
• La sintesi non tecnica;
• Le informazioni sugli eventuali impatti transfrontalieri del progetto;
• L’avviso al pubblico;
• La dichiarazione sostitutiva di atto notorio attestante il valore delle opere da realizzare e l’importo del contributo versato ai sensi dell’art.33 del D.L.vo 152/06;
• Copia della ricevuta di avvenuto pagamento del contributo per gli oneri istruttori;
• I risultati della procedura di dibattito pubblico eventualmente svolto (art. 22 del D.L.vo 50/16).

Il SIA inoltre dovrà dunque contenere la descrizione dello stato dell’ambiente (scenario di base) prima della realizzazione dell’opera, l’analisi di compatibilità dell’opera comprensiva della valutazione delle potenziali alternative progettuali, comprendente anche la famosa alternativa zero (non realizzazione dell’intervento), la descrizione puntuale del progetto e l’interazione opera-ambiente.

Le misure di mitigazione e di compensazione

Nel documento del SNPA viene fornita una particolare attenzione alle misure di mitigazione e alle eventuali misure di compensazione (meglio definite nell’Allegato 1 “Tematiche Ambientali” contenente a mero titolo orientativo le indicazioni per la trattazione delle tematiche ambientali all’interno del SIA) degli impatti negativi sull’ambiente che, per definizione della VIA stessa, devono per forza essere individuate, definite ed approfondite già nella fase progettuale e che devono quindi considerare tutte le fasi , dalla realizzazione alla gestione (esercizio) e fino alla dismissione dell’opera.

La valutazione di incidenza ambientale nelle aree Rete Natura 2000

Nel documento del SNPA viene inoltre dedicata nell’Allegato 2 al paragrafo 4.4. un’attenzione particolare al procedimento della valutazione di incidenza ambientale volta in particolare a valutare appunto i possibili effetti che l’opera o il progetto possono indurre sia sull’habitat sia sulle specie e la relativa individuazione delle opere di mitigazione e/ compensazione in grado di ridurne e compensarne gli effetti negativi sullo stato di conservazione dei siti (es. ZPS, SIC).

La valutazione di incidenza viene svolta attraverso le seguenti fasi:

– Verifica (screening) di tutti i siti facenti parti del progetto Rete Natura 2000 presenti in un’area limitrofa (precisamente nel raggio di 5 km dall’opera in progetto);

– Valutazione “appropriata” esclusiva per i siti per i quali l’incidenza è risultata essere significativa. In tale fase occorre quindi presentare un ulteriore allegato al SIA comprensivo di tale valutazione di incidenza che verrà effettuata tramite l’utilizzo degli strumenti già presenti nelle Direttive che regolamento tali aree: Direttiva “Habitat”[14] e la Direttiva “Uccelli”[15]; prestando particolare attenzione alla capacità di rigenerazione delle risorse naturali e della capacità di carico dell’ambiente oltre alla resilienza degli ecosistemi che verranno coinvolti dagli impatti dell’opera e alla coerenza con gli eventuali Piani di gestione che le Regioni e le Province Autonome hanno già predisposto per lo stato di tutela e conservazione di quelle aree.

La valutazione di impatto sanitario (VIS)

La Valutazione di Impatto Sanitario[16], già definita al comma 5b-bis del D.Lgs. 152/2006; “valutazione di impatto sanitario, di seguito VIS: elaborato predisposto dal proponente sulla base delle linee guida adottate con decreto del Ministro della salute, che si avvale dell’Istituto superiore di sanità, al fine di stimare gli impatti complessivi, diretti e indiretti, che la realizzazione e l’esercizio del progetto può procurare sulla salute della popolazione”, è stata ulteriormente descritta ed approfondita nelle presenti Linee Guida, con l’ausilio di uno schema dettagliato che, in maniera sintetica e chiara, ne descrive il percorso in coerenza con quanto già dettato dalle Linee guida elaborate dall’Istituto Superiore di Sanità (ISS), ripercorrendone le cinque fasi principali:

• Screening
• Scoping
• Valutazione ed approvazione
• Monitoraggio
• Reporting

La VIS si colloca a fianco della VIA in un’ottica prospettica, con l’obiettivo di integrare gli effetti sulla salute nelle attività di valutazione degli impatti ambientali dell’opera sul territorio, come strumento a supporto dei processi decisionali, intervenendo prima che questi vengano realizzati. Il nodo cruciale resta comprendere quando tale valutazione di impatto sanitario debba essere effettuata e quando no. Come ribadito in una importante sentenza[17] del Consiglio di Stato dove quest’ultimo si è pronunciato in merito alla valutazione di incidenza sanitaria precisando quanto segue: “In tema di valutazioni ambientali, benché in linea di principio nell’ambito del procedimento per il rilascio dell’AIA (o di VIA) non è obbligatorio procedere alla valutazione di incidenza sanitaria, va tuttavia ribadito che è necessario procedervi quando le concrete evidenze istruttorie dimostrino la sussistenza di un serio pericolo per la salute pubblica. L’Amministrazione che in tali casi non la effettui incorre, pertanto, nel tipico vizio dell’eccesso di potere sotto il profilo del mancato approfondimento istruttorio, sintomatico della disfunzione amministrativa. La necessità dell’approfondimento istruttorio non è una misura né eccessiva né sproporzionata rispetto all’effetto utile che si intende perseguire (l’esercizio dell’attività economica in condizioni di sicurezza per l’ambiente e per la salute delle persone), ma è anzi la soluzione più appropriata e commisurata al grado di pericolo per i rischi per la salute delle persone che abitano o lavorano nelle immediate vicinanze.”

L’attenzione al cambiamento climatico

Il tema del cambiamento climatico assume in tutto il documento delle linee guida una certa rilevanza al fine di evidenziarne la sua necessaria considerazione sia nella valutazione degli impatti derivanti dall’opera oggetto di VIA (specialmente nell’ottica di avere dunque una visione a lungo termine nella progettazione, realizzazione ed esercizio di un’opera, e quindi quali ulteriori emissioni di gas climalteranti potrebbe ad esempio immettere in atmosfera incidendo così negativamente sull’incremento della concentrazione dell’anidride carbonica e degli alti gas ad effetto serra) sia nella definizione delle opere di mitigazione e di compensazione, volte rispettivamente alla loro riduzione e contenimento.

Nelle presenti Linee guida è infatti dedicato un approfondimento ad hoc sul cambiamento climatico in particolare nell’Allegato 2 al punto 4.1. “Mitigazione dei cambiamenti climatici”. Sarà quindi di vitale importanza per il soggetto proponente nella descrizione dell’ambiente ante operam raccogliere ed elaborare le informazioni e i dati relativi ai consumi energetici previsti, la tipologia di fonte energetica che si andrà ad impiegare, ecc.; mentre nella descrizione dell’ambiente post operam una descrizione dei possibili impatti negativi che l’opera andrà ad avere sul clima sia in termini di emissioni di gas ad effetto serra, per le quali se ne richiede una potenziale stima elaborata con metodologie scientifiche riconosciute a livello nazionale e/o internazionale, sia in merito al consumo di nuovo suolo.

Inoltre viene anche indicato come effettuare la valutazione di tutte le emissioni, sia quelle dirette (es. quelle derivanti dalla combustione in sito di combustibili fossili) sia quelle indirette (es. quelle derivanti dal trasporto) e le relative misure di mitigazione (es. stoccaggio del carbonio presso aree naturali) e compensazione individuate (es. progetti di riforestazione) sulla base di quanto previsto sia dalla Strategia Energetica Nazionale (es. PNIEC) e i relativi piani di azione a livello regionale e locale.

Un’ulteriore paragrafo (4.2 Adattamento al cambiamento climatico) viene invece dedicato appunto all’adattamento al cambiamento climatico definendo come deve essere condotta una adeguata caratterizzazione della vulnerabilità ai cambiamenti climatici e dunque una vera e propria “climate change risk analysis” dell’area oggetto di studio, attraverso l’identificazione dei rischi climatici e l’impiego delle analisi degli scenari di riferimento forniti dall’IPCC che consentono così di considerare anche la fine attività e/o dismissione del progetto in linea con il principio di precauzione.

Sempre legata a questo ambito è la fase di definizione delle misure di adattamento volte a valutare la resilienza dell’opera nell’area in cui si andrà a realizzare ed esercitare avvalendosi anche in questo caso di tool e database europei aggiornati specifici quali ad esempio il Climate Adapt.

Concludendo, tali linee guida del SNPA rappresentano dunque un documento ricco e completo per tutti gli addetti del settore poiché forniscono oltre ad un adeguato aggiornamento normativo in materia di VIA, una serie di indicazioni tecniche e di strumenti e relative fonti/link per accedervi, utili alla redazione di un buono studio di impatto ambientale.

Infine si ritiene opportuno precisare che tali linee guida hanno inoltre un’applicazione estendibile ai diversi contesti ambientali e sono dunque valide per numerose categorie di opere.

[1] Art. 25 comma 4. D.L.vo. 104/2017: “Con uno o piu’ decreti del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministero dei beni e delle attivita’ culturali e del turismo e con il Ministero della salute, sono adottate, su proposta del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente, linee guida nazionali e norme tecniche per l’elaborazione della documentazione finalizzata allo svolgimento della valutazione di impatto ambientale, anche ad integrazione dei contenuti degli studi di impatto ambientale di cui all’Allegato VII alla parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152”.

[2] Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114.

[3] Decreto legislativo n. 152 del 3 aprile 2006, Norme in materia ambientale pubblicato in G.U. n. 88 del 14 aprile 2006

[4] Per un maggior approfondimento si consiglia di prendere visione del seguente articolo “ Valutazione dell’impatto ambientale (VIA):la riforma e il D.L.vo n.10472017” di G. GALOTTO, www.tuttoambiente.it

[5] https://va.minambiente.it/it-IT/ps/Comunicazione/IndicazioniOperativeVIA#fasi-della-procedura

^[6] Consiglio di Stato, Sez. IV sentenza n.836 del 29 febbraio 2016

[7] Consiglio di Stato, sentenza n. 4712 del 13 ottobre 2015

^[8] Art.5 comma 1 lett. b) D.L.vo 152/06:” valutazione d’impatto ambientale, di seguito VIA: il processo che comprende, secondo le disposizioni di cui al Titolo III della parte seconda del presente decreto, l’elaborazione e la presentazione dello studio d’impatto ambientale da parte del proponente, lo svolgimento delle consultazioni, la valutazione dello studio d’impatto ambientale, delle eventuali informazioni supplementari fornite dal proponente e degli esiti delle consultazioni, l’adozione del provvedimento di VIA in merito agli impatti ambientali del progetto, l’integrazione del provvedimento di VIA nel provvedimento di approvazione o autorizzazione del progetto.”

[9] Art. 5 comma 2, lett. g) D.L.vo 152/06: “progetto: la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti od opere e di altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo. Ai fini del rilascio del provvedimento di VIA gli elaborati progettuali presentati dal proponente sono predisposti con un livello informativo e di dettaglio almeno equivalente a quello del progetto di fattibilità come definito dall’articolo 23, commi 5 e 6, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, o comunque con un livello tale da consentire la compiuta valutazione degli impatti ambientali in conformità con quanto definito in esito alla procedura di cui all’articolo 20”

[10] https://www.minambiente.it/pagina/il-percorso-dello-sviluppo-sostenibile-1987

[11] Consiglio di Stato, Sez. II n. 2248 del 6 aprile 2020

[12]Linee guida SNPA Capitolo 2 Contenuti dello Studio di Impatto Ambientale

[13] Art.5 c.1 lett a):”valutazione ambientale di piani e programmi, nel seguito valutazione ambientale strategica, di seguito VAS: il processo che comprende, secondo le disposizioni di cui al titolo II della seconda parte del presente decreto, lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità, l’elaborazione del rapporto ambientale, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del piano o del programma, del rapporto e degli esiti delle consultazioni, l’espressione di un parere motivato, l’informazione sulla decisione ed il monitoraggio

[14] Dir. 92/43/CEE del Consiglio del 21 maggio 1992 relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche.

[15] Dir. 79/409/CEE del Consiglio del 2 aprile 1979 concernente la conservazione degli uccelli selvatici.

[16]Linee guida per la valutazione dell’impatto sanitario (D.L.vo 104/17) – Rapporti ISTISAN 19/9 www.iss.it http://www.salute.gov.it/imgs/C_17_pubblicazioni_2850_allegato.pdf

[17] Consiglio di Stato, sez. IV sentenza n. 983 del 11 febbraio 2019

Piacenza, 29 maggio 2020

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