Il vincolo forestale nella normativa ambientale

Introduzione

Il vincolo forestale è un vincolo speciale di tutela ambientale[1] posto in essere da norme di rango primario[2], che ha potere conformativo della proprietà agendo direttamente sullo jus utendi et abutendi[3] e quindi di riflesso sullo jus aedificandi[4]. Questa tipologia di vincolo ambientale risulta in genere poco conosciuto sia dai tecnici operanti sul territorio, sia dalle amministrazioni pubbliche alle quali sono attribuite funzioni urbanistiche precettive.

Il vincolo forestale è apposto alle superfici coperte dai boschi[5], i quali sono riconosciuti dalla legge quale bene giuridico di rilevante interesse pubblico[6] e sono sottoposti a specifiche tutele, ossia gravati da obblighi e divieti derivanti dall’apposizione del vincolo stesso.

Nella prassi operativa, la corretta applicazione delle tutele previste al bene giuridico bosco pone alcune difficoltà di carattere dottrinale. Queste criticità sono dovute alla caratteristica di dinamicità spazio-temporale che è propria del bosco in quanto sistema ecologico complesso, caratteristica di cui il legislatore ha tenuto conto nella identificazione del bene oggetto di diritto. È proprio la dinamicità spazio-temporale di questa matrice ambientale che, eludendo sia i normali strumenti di pianificazione urbanistica e settoriale, sia l’oggettiva identificazione del bene nelle differenti fasi di progettazione, è spesso causa del mancato rispetto degli obblighi e dei divieti derivanti dall’apposizione del vincolo forestale da parte dei privati nei processi di conformazione della proprietà, nonché da parte delle amministrazioni pubbliche nell’esercizio del potere precettivo e autorizzativo.

Il problema centrale: l’identificazione giuridica del bosco

L’identificazione del bosco quale bene giuridico rappresenta un caso dottrinale singolare a causa della struttura definitoria del bene, che è legata alla dinamicità spazio-temporale propria del bosco quale sistema ecologico complesso.

Dal punto di vista tecnico-scientifico, infatti, non è possibile descrivere il bosco come un sistema statico: al contrario, il bosco è un ecosistema in continua evoluzione. Le superfici coperte dal bosco possono espandersi o regredire in funzione degli usi del territorio. Ad esempio, nelle aree agricole italiane abbandonate e quindi non più utilizzate dall’uomo, nel giro di pochi anni si sviluppa una componente arboreo-arbustiva che va affermandosi fino al ristabilirsi di un bosco. Questo processo di riforestazione è naturale: il bosco è un ecosistema in grado di ricreare sé stesso. In gergo tecnico questa capacità è detta autopoiesi[7].

Da un punto di vista tecnico, vi sono quindi due caratteristiche di base degli ecosistemi forestali che investono l’ambito territoriale:

• la dinamicità temporale, ossia la trasformazione naturale e autonoma degli ecosistemi in tempi anche molto rapidi (soprattutto in rapporto alle tempistiche legate alla pianificazione urbanistica);
• la dinamicità spaziale, poiché l’evoluzione delle superfici forestali è in grado di modificare vaste aree non più utilizzate, riflettendo le dinamiche socioeconomiche di un dato ambito territoriale.

La peculiarità dottrinale risiede nel fatto che la caratteristica di dinamismo spazio-temporale del bosco, espressione della capacità di autopoiesi, è stata recepita dal legislatore nella definizione normativa a livello di fonti di rango primario. Ai sensi dell’art. 3, comma 3 del Testo unico in materia di foreste e filiere forestali (d.lgs. 3 aprile 2018, n. 34 e s.m.i. – T.U.F.) per “le materie di competenza esclusiva dello Stato, sono definite bosco le superfici coperte da vegetazione forestale arborea, associata o meno a quella arbustiva, di origine naturale o artificiale in qualsiasi stadio di sviluppo ed evoluzione, con estensione non inferiore a 2000 metri quadri, larghezza media non inferiore a 20 metri e copertura arborea forestale maggiore del 20 per cento”.

Per capire la portata giuridica della definizione, può essere utile un esempio applicativo: all’interno del territorio di un Comune vi sono due aree distinte, una coperta dal bosco e quindi gravata dal vincolo forestale, mentre un’altra è un’area agricola in stato di abbandono. Il Comune, nella pianificazione urbanistica generale, potrebbe attribuire alla prima area la destinazione d’uso forestale (codice E2), mentre alla seconda la destinazione d’uso agricola (codice E4). Dopo un decennio, pur con lo strumento di pianificazione urbanistica ancora vigente, il vincolo forestale potrebbe essersi esteso anche sull’area agricola, che, a seguito dell’abbandono, ha visto svolgersi il naturale processo di riforestazione. In questo caso, al di là della destinazione d’uso urbanistica attribuita dalla pianificazione comunale, i proprietari delle particelle subiscono l’apposizione del vincolo forestale senza che vi siano stati provvedimenti legislativi o amministrativi ad hoc per l’apposizione del vincolo stesso su quelle aree.

La giurisprudenza ha chiarito questo concetto con sentenza del Consiglio di Stato, sezione VI, 29 marzo 2013, n. 01851, affermando che la definizione di bosco è “una nozione di ordine sostanziale, per la cui operatività in concreto non è necessario un previo atto amministrativo di ricognizione e perimetrazione”.

L’esempio sopra riportato esplicita quindi come la definizione di bosco, fondamentale per l’apposizione delle relative tutele giuridiche (vincolo forestale), è stata delineata dal legislatore per “seguire” le dinamiche spazio-temporali naturali di un sistema ecologico complesso quale appunto quello forestale e ricomprende quindi le due caratteristiche di base degli ecosistemi forestali che investono l’ambito territoriale sovraesposte: per un’area di una certa dimensione (dinamismo spaziale) e nel giro di breve tempo (dinamismo temporale), l’area stessa può essere ricompresa nella definizione legislativa di cui sopra e quindi gravata dal vincolo forestale.

Vi è da segnalare che la norma prevede altre aree assimilate al bosco ai sensi dell’art. 4 del T.U.F., ma che in questa trattazione rivestono scarsa importanza poiché sono predisposte a tutela di particolari obblighi di rimboschimento, o a tutela del vincolo forestale apposto anche quando vi è un uso produttivo-gestionale del bosco stesso.

Come suddetto, l’identificazione giuridica del bosco rappresenta un caso dottrinale singolare tra le materie a valenza territoriale. In generale, infatti, l’identificazione di porzioni di territorio per fini urbanistici o ambientali è demandata ad atti di autorità amministrative, oppure è stabilita dalla norma stessa sulla base di caratteristiche stabili nello spazio e nel tempo. Né sono esempio i corsi d’acqua e le relative sponde per una fascia di 150 metri quali aree tutelate per legge ai sensi dell’art. 142, comma 1, lettera c del Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42): in questo caso le aree soggette al vincolo paesaggistico sono stabilite sulla base di speciali elenchi dei corsi d’acqua. Un altro esempio è dato dal vincolo idrogeologico, istituito ai sensi del Regio decreto-legge 30 dicembre 1923, n. 3267, che prevede, ai sensi dell’art. 2, che “la determinazione dei terreni [sottoposti a vincolo idrogeologico] sarà fatta per zone nel perimetro dei singoli bacini fluviali. A tale scopo l’Amministrazione forestale segnerà per ogni Comune […] i terreni da comprendersi nella zona da vincolare, descrivendone i confini”. Anche in questo caso l’identificazione giuridica del bene comporta la perimetrazione di un’area definibile geograficamente, con caratteristiche stabili nel tempo e nello spazio.

Le problematiche operative derivate

Dalla complessità dottrinale correlata alla definizione giuridica di bosco, come già anticipato, nella prassi operativa nascono spesso situazioni di mancato riconoscimento della caratteristica di “superficie boscata” attribuita ad un’area, con il conseguente mancato rispetto degli obblighi e dei divieti derivanti dall’apposizione del vincolo forestale. Questo accade sia per i privati nei processi di conformazione della proprietà, sia per le amministrazioni pubbliche nell’esercizio del potere precettivo e autorizzativo.

Si evidenziano ora le principali criticità che si incontrano nella prassi operativa:

1. il vincolo forestale e la pianificazione urbanistica.

La pianificazione urbanistica comunale rappresenta il più noto atto di conformazione della proprietà privata, attraverso l’attribuzione delle funzioni d’uso alle differenti zone. Ma l’ordinamento giuridico riconosce altri interessi di dimensione nazionale (o sovralocale) che travalicano la pianificazione urbanistica comunale, interessi cui le norme accordano un trattamento particolare e identificano un determinato soggetto pubblico per la sua tutela (cosiddetta pianificazione settoriale). La prevalenza della pianificazione di settore su quella urbanistica “viene considerata tra i principi fondamentali della materia4”.

Anche il vincolo forestale è quindi un vincolo speciale di tutela ambientale ricompreso all’interno della pianificazione settoriale, e quindi sovraordinato rispetto alla pianificazione urbanistica. La specificità di questo vincolo a valenza territoriale è però la mancanza di un procedimento di pianificazione ad hoc quale espressione del potere precettivo di un soggetto pubblico, nonostante la capacità del vincolo forestale di mutare sul territorio in tempi relativamente brevi.

Si prenda in considerazione un esempio: un Comune ha classificato attraverso il Piano regolatore una determinata porzione del territorio a destinazione d’uso agricola. Il proprietario di un fondo all’interno di questa zona ha l’interesse a realizzare una coltura a vigneto, ma l’area presenta le caratteristiche giuridiche di un bosco ed è quindi gravata dal vincolo forestale. Nonostante la destinazione d’uso imposta dall’amministrazione comunale, il proprietario non potrà trasformare il bosco in una coltura agricola senza il preventivo assenso dell’amministrazione forestale. Solo ottenuta la preventiva autorizzazione alla trasformazione del bosco e il pagamento dei relativi diritti, il proprietario potrà realizzare le opere in linea con quanto indicato dalla pianificazione urbanistica comunale.

2. Il vincolo forestale e la pianificazione di settore.

Al riconoscimento del bosco quale bene giuridico sono funzionalmente legati il riconoscimento del “ruolo sociale e culturale delle foreste, [di tutela e valorizzazione] del patrimonio forestale, [del] territorio e [del] paesaggio nazionale, rafforzando le filiere forestali e garantendo, nel tempo, la multifunzionalità e la diversità delle risorse forestali, la salvaguardia ambientale, la lotta e l’adattamento al cambiamento climatico, lo sviluppo socio-economico delle aree montane e interne del Paese[8]”. Tale riconoscimento ricomprende all’interno del bene bosco alcuni dei principi costituzionali fondamentali: l’ambiente, il paesaggio e la funzione sociale della proprietà.

Il vincolo forestale, contrariamente a quanto ritenuto di solito, non è un vincolo a carattere agrario, bensì un vincolo a valenza territoriale primariamente ambientale, paesaggistico e con funzione sociale. Questo aspetto è stato ribadito dalla sentenza della Corte Costituzionale 18 aprile 2008, n. 105 in cui viene chiaramente espresso che la “caratteristica propria dei boschi e delle foreste è quella di esprimere una multifunzionalità ambientale, oltre ad una funzione economico produttiva. Si può dunque affermare che sullo stesso bene della vita, boschi e foreste, insistono due beni giuridici: un bene giuridico ambientale in riferimento alla multifunzionalità ambientale del bosco, ed un bene giuridico patrimoniale, in riferimento alla funzione economico produttiva del bosco stesso. […] Sotto l’aspetto ambientale, i boschi e le foreste costituiscono un bene giuridico di valore «primario» ed «assoluto», nel senso che la tutela ad essi apprestata dallo Stato, nell’esercizio della sua competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente, viene a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano nelle materie di loro competenza, […tenuto conto] che le Regioni, nell’esercizio delle specifiche competenze loro garantite dalla Costituzione, possano stabilire anche forme di tutela ambientale più elevate”.

Da ciò deriva, ad esempio, che la normativa paesaggistica e quella forestale sono interconnesse ed aventi la stessa valenza giuridica: non a caso i territori coperti da foreste e boschi di cui all’art. 142, comma 1, lettera g del Codice dei beni culturali e del paesaggio sono proprio quelli di cui alla definizione di bosco del T.U.F. Le aree gravate dal vincolo forestale sono quindi gravate automaticamente anche dal vincolo paesaggistico. In questa interconnessione si esprime il legame paritetico del vincolo forestale con le pianificazioni e le normative di settore a valenza paesaggistico-ambientale.

In tema di legame vincolo forestale – vincolo paesaggistico si riscontra a livello operativo un’antinomia sul rapporto tra i Piani paesaggistici regionali[9] e la definizione giuridica di bosco. I Piani paesaggisti regionali prevedono infatti una ricognizione e identificazione delle aree coperte da boschi e foreste[10]: questo aspetto è in contrasto con l’ordine di sostanzialità della definizione giuridica propria di bosco. In realtà l‘antinomia è solo apparente poiché la definizione di bosco è espressione di una norma di rango primario, mentre il Piano paesaggistico è espressione del potere conformativo di una amministrazione pubblica: lo strumento di pianificazione riveste quindi valenza solamente indicativa, poiché è competenza del singolo verificare se in campo vi siano le condizioni per ritenere una determinata superficie classificabile come bosco e quindi gravata sia dal vincolo forestale, sia, in automatico, dal vincolo paesaggistico.

3. Il vincolo forestale e la progettazione e l’esecuzione di opere pubbliche e private.

La dinamicità temporale relativamente breve propria del bosco può anche portare ad alcune problematiche operative nelle fasi di progettazione ed esecuzione di opere pubbliche o private di rilevante entità. Infatti, per questa tipologia di progetti di rilevante complessità, quali ad esempio molte opere pubbliche infrastrutturali, tra la fase di progettazione preliminare e l’effettiva esecuzione dei lavori possono passare anche alcuni decenni: ciò comporta che alcune superfici possano veder cambiare la qualità dei vincoli presenti, in particolare in relazione al vincolo forestale (e di seguito quello paesaggistico come visto in precedenza). Nella fase di progettazione definitiva, ad esempio, alcune aree incolte potrebbero non essere considerabili bosco e quindi il progetto potrebbe non prevedere il rilascio dell’autorizzazione alla trasformazione del bosco; ma in fase di esecuzione dei lavori, la suddetta autorizzazione potrebbe rendersi necessaria per le condizioni vincolistiche mutate.

Lo stesso può accadere, ad esempio, in fase di pianificazione attuativa a livello comunale, in cui solitamente non si tengono conto degli aspetti di ordine forestale. Ma tra il momento pianificatorio e l’effettiva edificazione, sulle aree in esame potrebbe imporsi il vincolo forestale, che, come suddetto, è sempre sovraordinato a qualsiasi strumento urbanistico.

4. Il vincolo forestale nei provvedimenti autorizzativi unici ambientali.

Si evidenzia che le norme in materia di provvedimenti autorizzativi unici ambientali di cui alla normativa di settore non tengono mai in considerazione la norma forestale. Questo significa che nei casi di provvedimenti autorizzativi unici ambientali, il titolo per la trasformazione del bosco deve sempre essere richiesto separatamente.

Conclusione

In conclusione, si sottolinea la valenza primaria del vincolo forestale, il quale risulta di pari grado rispetto agli altri vincoli paesaggistico – ambientali a valenza territoriale, quali, a titoli di esempio, il vincolo paesaggistico, quello idrogeologico, quello relativo alle aree protette, quelli relativi alla tutela delle acque, ecc.

La specificità dottrinale risiede nella definizione giuridica di bosco, la quale ha recepito la dinamicità spaziale e temporale propria del bosco quale sistema ecologico. Il vincolo forestale rappresenta quindi un vincolo ambientale a valenza territoriale in cui è assente il momento pianificatorio posto in essere da un’amministrazione pubblica.

Si evidenzia infine il notevole interesse nell’ambito del governo del territorio della normativa a tutela dei boschi dagli incendi boschivi, la Legge–quadro in materia di incendi boschivi (L. 21 novembre 2000, n. 353). La stessa prevede prescrizioni molto severe e limitazioni alle destinazioni attribuibili alle aree boscate e a pascolo percorse dal fuoco. Questo argomento non rientra però nella trattazione del presente contributo.

[1] In questo saggio si considera l’ambiente in senso ampio, ricomprendente anche il diritto urbanistico, paesaggistico e quello relativo alle aree protette e alla protezione delle specie secondo la prospettiva prevalente nell’orientamento della giurisprudenza superiore.

[2] In merito al riparto delle competenze in tema di legislazione forestale tra Stato e Regioni, si rimanda ad Abrami A. (2017). Riorganizzazione ministeriale e politica forestale. IFM I.XXII – 4/2017, nonché alla sentenza della Corte Costituzionale 18 aprile 2008, n. 105.

[3] Ai sensi dell’art. 832 del Codice civile “il proprietario ha diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l’osservanza degli obblighi stabiliti dall’ordinamento giuridico”. Questa norma va posta in relazione alla funzione sociale attribuita alla proprietà ai sensi dell’art. 42 della Costituzione.

[4] Sul tema si veda Urbani P. & Matteucci S. C. (2017). Diritto urbanistico. Organizzazione e rapporti. Giappichelli Editore.

[5] I termini bosco, foresta e selva sono equiparati ai sensi di legge secondo quanto disposto dall’art. 3, comma 1 del d.lgs. 3 aprile 2018, n. 34 e s.m.i.

[6] Ai sensi dell’art. 1, comma 1 del d.lgs. 3 aprile 2018, n. 34 e s.m.i.

[7] La capacità di autopoiesi è legata al dinamismo seriale delle comunità vegetali: il bosco rappresenta, in molti biomi terrestri, l’ecosistema verso cui le comunità vegetali tendono dopo una perturbazione. Esso è un ecosistema stabile che presenta capacità autopoietica, ossia è in grado di ricreare sé stesso nelle aree che non sono più forestate (sul tema si veda Gusmeroli, F. (2012). Prati, pascoli e paesaggio alpino. Edizioni Sozooalp).

[8] Ai sensi dell’art. 1, comma 3 del d.lgs. 3 aprile 2018, n. 34 e s.m.i.

[9] Elaborati ai sensi dell’art. 143 del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

[10] Ai sensi dell’art. 143, comma 1, lettera c del Codice dei beni culturali e del paesaggio nei Piani paesaggistici è prevista la “ricognizione delle aree di cui al comma 1 dell’articolo 142, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione di prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione”

Piacenza, 15 giugno 2020

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